Адміністративне право - Кісіль З.Р. - Тема № 26. Провадження в справах про звернення громадян

1. Організаційно-правові основи провадження за зверненнями громадян

Право громадян на звернення є конституційним. Поряд з іншими правами і свободами людини і громадянина воно зафіксовано у розділі II Основного Закону України.

Принципові положення з цього приводу містить ст. 40 Конституції. По-перше, вона встановлює право кожного на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. По-друге, вона зобов'язує органи державної влади, органи місцевого самоврядування та службових осіб цих органів у встановлений законом строк: а) розглянути звернення і б) дати обґрунтовану відповідь.

Ця стаття регламентує види звернень. Відповідно до неї, вони можуть бути:

а) індивідуальними чи колективними; б) письмовими або усними. Конституційні норми деталізовані та конкретизовані у низці нормативних актів. Насамперед, це:

1. Закон України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року;

2. Закон України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року;

3. Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" від 19 березня 1997 року;

4. Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року).

Крім загальнодержавних нормативних актів, важливі питання забезпечення прав громадян на звернення регламентовані відомчими нормативними актами. Такими, наприклад, є Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв та скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України (затверджена наказом МВС України від 10 червня 1998 року № 414), Правила розгляду звернень громадян до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку та її територіальних органів (затверджені наказом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 21 липня 1997 року. № 186).

Зазначені нормативні акти містять як матеріальні, так і процесуальні норми й утворюють законодавство України про звернення громадян.

Матеріальні норми визначають:

поняття звернень громадян до органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб; види звернень; вимоги до звернень; предмет звернень;

права та обов'язки суб'єктів звернень;

права та обов'язки органів, що розглядають звернення;

сферу застосування законодавства про звернення громадян;

відповідальність за порушення законодавства про звернення

громадян;

компетенцію суб'єктів, що здійснюють контроль і нагляд щодо

виконання законодавства про звернення громадян.

Так, Закон України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року у ст. З визначає, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі: а) пропозиції (зауваження), 6) заяви (клопотання) і в) скарги.

Таким чином, у законодавстві України звернення громадян класифікуються за такими критеріями:

по-перше, залежно від кількісного складу суб'єктів звернень

(ст. 40 Конституції);

по-друге, залежно від форми звернення (ст. 40 Конституції і ст. З Закону України "Про звернення громадян"); по-третє, залежно від змісту звернення (ст. З Закону України "Про звернення громадян").

За кількісним складом суб'єктів звернення поділяють на:

а) індивідуальні та б) колективні.

Залежно від форми звернення поділяють на:

а) письмові та б) усні. При цьому законодавець конкретизує сутність письмового й усного звернення (ст. 5 Закону України "Про звернення громадян").

Письмовим є звернення, яке надіслане поштою або передане до відповідної установи. Таке передавання може бути здійснена громадянином як особисто, так і через уповноважену ним особу. Письмове звернення має бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Усним є звернення, викладене громадянином на особистому прийомі у відповідному органі та записане посадовою особою.

Залежно від змісту звернення поділяються на:

а) пропозиції (зауваження), б) заяви (клопотання) та в) скарги.

Пропозиція (зауваження) - це звернення, в якому висловлюються думки у вигляді порад, рекомендацій щодо вдосконалення правової основи та організації діяльності органів управління, умов життя громадян, забезпечення законності тощо.

Заява (клопотання) - це звернення громадян, у якому викладаються:

а) прохання щодо сприяння у реалізації своїх прав та інтересів;

б) прохання у письмовій формі щодо визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод (клопотання);

в) повідомлення про порушення чинного законодавства,

г) повідомлення про недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій, посадових осіб.

Скарга - звернення з вимогою щодо поновлення прав і захисту законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Слід зауважити, що наявність законодавчо визначених класифікацій не виключає науково-дослідних підходів до цього питання. Так, звернення громадян можна класифікувати за:

адресатами звернень;

за сферами управління їх можна поділити на: територіальні, галузеві, функціональні; матеріальної і процесуальної спрямованості;

визначені відповідно до законодавства і не визначені або анонімні;

перспективні і ретроспективні; - на такі, що підлягають розгляду, і такі, що розгляду не підлягають.

Стосовно останньої групи, тобто звернень, які розгляду не підлягають, законодавці вважали за доцільне зафіксувати їх в окремій статті Закону України "Про звернення громадян". Це ст. 8, що містить два принципові положення; по-перше, це визначення анонімного звернення, по-друге, - точний перелік звернень, що не підлягають розгляду.

Анонімним є письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство.

Розгляду не підлягають:

а) анонімні звернення;

б) повторні звернення від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, до одного і того самого органу за умови, що перше звернення вирішено по суті;

в) звернення з порушенням встановлених законодавством термінів;

г) звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

До звернень громадян законом висуваються певні вимоги.

Вони містяться у ст. 5 Закону України "Про звернення громадян". Так, у зверненні мають бути зазначені: прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладена суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.

При цьому оскаржені можуть бути тільки рішення або дії (бездіяльність) чотирьох видів:

а) внаслідок яких порушені права, законні інтереси, свободи громадян;

б) створені перешкоди для реалізації громадянином його прав, законних інтересів, свобод;

в) незаконно покладені на громадянина будь-які обов'язки;

г) громадянин незаконно притягнутий до відповідальності.

Процедура щодо вирішення адміністративних справ за зверненнями громадян просувається певними стадіями провадження. Такими стадіями є:

а) подання громадянином звернення та прийняття його до розгляду органом (службовою особою), що веде провадження;

б) розгляд справи (встановлення та дослідження фактичних обставин);

в) ухвалення рішення;

г) перегляд рішення у зв'язку з його оскарженням або опротестуванням;

д) виконання рішення.

Ці стадії провадження щодо звернень громадян є загальними, особливості розгляду пропозицій, заяв та скарг визначаються окремими нормативними актами, які складаються на підставі Закону України "Про звернення громадян".

Наприклад, для органів внутрішніх справ складена Інструкцію про порядок розгляду пропозицій, заяв та скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 10 червня 1998 року № 414.

Кожна стадія провадження має свої строки виконання, визначені Законом України "Про звернення громадян" та підзаконними нормативними актами, зокрема Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності, у засобах масової інформації.

Так, відповідно до ст. 20 Закону України "Про звернення громадян" (термін розгляду звернень громадян), звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення, невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочений.

Слід зазначити, що законодавець приділяє особливої уваги організаційним діям, що відбуваються на першій стадії провадження. Для забезпечення громадянам безперешкодної можливості звертатися із зверненнями встановлюється і на законодавчому рівні закріплюється особлива форма прийому пропозицій, заяв, скарг - особистий прийом громадян (ст. 22).

Такий прийом обов'язково здійснюють керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян визначається керівниками зазначених структур.

Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому самому порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Процесуальні норми, що містяться у законодавстві про звернення громадян, визначають правила діловодства та порядок розгляду звернень, регламентують конкретні дії учасників правовідносин, що виникають за наявності звернення як юридичного факту.

Чинне законодавство, правозастосовна практика і теоретичні дослідження дають можливість впевнено вказати на існування 4 видів учасників таких правовідносин, тобто 4 видів суб'єктів провадження за зверненнями громадян.

До першого виду (суб'єкти, що звертаються) належать особи, звернення яких розглядаються і за якими приймаються рішення. Це дієздатні громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території держави на законних підставах (якщо інше не передбачено міжнародними договорами), звернення яких не підпадають під дію ст. 8 Закону України "Про звернення громадян": письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом від одного і того самого громадянина з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачені ст. 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

Загальними особливостями адміністративно-процесуального статусу суб'єктів, що звертаються, є:

по-перше, обов'язок виконати низку вимог (ст. 5). Так, у зверненні мають бути зазначені: прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладена суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження; по-друге, обов'язок нести відповідальність за подання звернень протиправного характеру (ст. 26). Так, законом встановлено, що подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їхніх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством; по-третє, виділення у їх масиві двох груп: а) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни і встановлення, що пропозиції (зауваження) цієї групи громадян розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто (ст. 14); б) громадян, які мають встановлені законодавством пільги і встановлення, що їх звернення розглядаються у першочерговому порядку (ст. 20). До другого виду (суб'єкти, що розглядають звернення) належать суб'єкти, що розглядають звернення і приймають за ними рішення (адресати провадження про звернення громадян). Такими є:

а) органи державної влади;

б) органи місцевого самоврядування;

в) підприємства, установи, організації;

г) об'єднання громадян;

д) засоби масової інформації (відповідно до ст. 1 Закону України "Про звернення громадян");

є) прокурори (відповідно до ст. 12 Закону України "Про прокуратуру" від 5 жовтня 1991 року, прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких належить до компетенції суду).

Загальною особливістю адміністративно-процесуального статусу цих суб'єктів є те, що вони не можуть відмовити у прийнятті та розгляді звернень. Законодавець встановив (ст. 7), що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Забороняється відмова у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.

Якщо питання, порушені в одержаному органом зверненні, не належать до повноважень органу, його у строк не більше п'яти днів пересилають за належністю. Щодо цього повідомляють громадянина, який подав звернення.

Якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно у той самий строк повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

До третього виду (допоміжні суб'єкти) належать особи, які сприяють прийняттю обґрунтованих рішень. Закон передбачає їх участь лише у провадженнях з розгляду заяв чи скарг (ст. 18). Чинне законодавство не містить спеціального переліку таких осіб. Водночас, аналіз Закону України "Про звернення громадян" свідчить, що такими особами є:

- адвокат;

- представник трудового колективу;

- представник організації, яка здійснює правозахисну функцію (ст. 18);

- особи, з вини яких було допущено порушення (ст. 19);

- особи, які надають інформацію компетентним органам у ході перевірки звернень відповідно до вимог статей 15 і 19. Особливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція допоміжних суб'єктів реалізується на другій стадії провадження - стадії розгляду заяви чи скарги.

До четвертого виду (патронатні суб'єкти) належать особи, які подають звернення в інтересах громадянина за його уповноваженням. Закон передбачає їх участь у провадженнях за всіма видами звернень (ст. 5). Необхідно зазначити, що докладніше їх участь регламентована у провадженнях за скаргами (ст. 16). Особливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція патронатних суб'єктів реалізується на 1-й стадії провадження - стадії подання звернення. До патронатних суб'єктів належать:

1. законні представники неповнолітніх та недієздатних осіб;

2. трудові колективи;

3. правозахисні організації;

4. інші особи (ст. 16);

5. уповноважені особи (ст. 5).