Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - Пряма дія міжнародних договорів

Оскільки ст. 189 ДЗЄС вказує, що регламенти ЄС мають загальне застосування, є цілісно обов'язковими і мають пряме застосування в усіх державах-членах, не викликає сумніву той факт, що регламенти переважно мають пряму дію. До того ж ця пряма дія може бути як вертикальною, так і горизонтальною. Однак презумпція прямої дії регламентів може бути заперечена, оскільки деякі з них не відповідають встановленим Судом Європейських Співтовариств вимогам до актів прямої дії або хоча б тому, що вони за своєю природою не можуть наділяти правами фізичних осіб. У рішенні в справі Tachograph Суд зробив спеціальне посилання на "імплементацію Регламенту 1463/70 Сполученим Королівством. Очевидно, що цей регламент не може мати прямої дії, оскільки він не відповідає вимогам про те, що відповідна норма не може залежати від подальших заходів, яких вживають національні владні органи. Причиною цього стало те, що такий Регламент вимагав від держав-членів певних імплементацій них заходів.

Пряма дія директив

На перший погляд, здається, що директиви також входять до категорії, яка легко може бути оцінена з точки зору її прямої дії. Враховуючи те, що ст. 189 ДЗЄС: а) встановлює обов'язковість директиви для кожної держави-члена, якій вона направляється, щодо запланованих результатів; б) залишає при цьому національним органам влади право вибору форм і методів своєї імплементації; в) виключає визначення директиви як такої, що мас "пряме застосування", директиви, в принципі, не можуть мати прямої дії. Однак Суд Європейських Співтовариств виділяє дві категорії директив, які можуть мати пряму дію.

Перша складається з директив, які не були імплементовані належним чином або не імплементовані до закінчення визначеного терміну. У справі Pubblico Ministero v Ram нормами, з приводу яких виник спір, були дві директиви, не імплементовані урядом Італії. Щодо однієї з них, то термін, встановлений для її імплементації, вже закінчився. Суд виніс рішення, що ця директива може мати пряму дію. Однак вона не може мати прямої дії до завершення кінцевого терміну імплементації національними владними органами. Навіть після імплементації директиви національними владними органами завжди залишається ймовірність того, шо вони імплементували ЇЇ неналежним чином. У таких випадках відповідна директива також повинна мати пряму дію, оскільки вона буде неефективною, якщо фізичні особи не зможуть посилатися на неї в національних судах.

Друга категорія стосується директив (або певних частин директив), які не потребують імплементації. У справі Van Duyn v Home Office піддана Нідерландів бажала оселитися у Великобританії з метою отримання посади секретаря Саєнтологічної церкви. Вона посилалася на ст. 3(1) Директиви 64/221. У статті регулюються умови, за яких держава-член може виправдовувати визначені в ст. 48(3) ДЗЄС винятки, що встановлюються на підставі застереження про публічний порядок. Суд Європейських Співтовариств встановив, що цей підрозділ директиви відповідає критеріям, необхідним для набуття прямої дії. Він не тільки містить зобов'язання, що не допускають встановлення будь-яких винятків чи умов, а й міркування правової визначеності, коли фізичні особи можуть посилатися на це зобов'язання, навіть якщо воно міститься в документі, який у цілому не має прямої дії. Пряма дія директив викликає певну кількість

питань та проблем, які СЄС змушений був розглядати з "власної ініціативи", тим самим знову підтверджуючи свою правотворчу роль.

Вилучення з горизонтальної прямої дії

Після визнання прямої дії директив, зокрема, виникло питання, чи наділені останні горизонтальної прямої дією так само як і вертикальної. У рішенні в справі Marhsall СЄС виключив можливість того, що директиви повинні мати горизонтальну пряму дію, на таких підставах.

згідно зі ст. 189 ДЗЄС обов'язковий характер директиви, який дає право покладатися на неї в національному суді, стосується лише "кожної держави-члена, якій вона направляється". З цього випливає, що директива не може сама по собі покладати зобов'язання на фізичну особу і що на положення директиви як таке, не можна посилатися в про наджени і проти такої особи. У справі Faccini Don Суд знову підтвердив своє заперечення щодо надання горизонтальної прямої дії директивам. Наділення їх цим статусом, заявив СЄС, було б рівнозначне наданню владним органам Співтовариства повноважень покладати на фізичних осіб зобов'язання, які до того були обмежені регламентами.

Той факт, що Суд застосував буквальний, а не цільовий метод тлумачення в цій нормі, є доволі незвичайним. Заперечення горизонтальної прямої дії директив викликає появу значної кількості проблем. Окрім проблеми дискримінації фізичних осіб, яка виникає, це рішення ще н створює деякі аномалії. Наприклад, воно може призвести до виникнення ситуації, коли положення Договору не матимуть як горизонтальної, так і вертикальної прямої дії, тоді як директива при її імплементації розрахована тільки на вертикальну пряму дію.

Усвідомлюючи всі ці труднощі, СЄС подбав про зменшення їхнього впливу. Один із способів досягнення цього полягав у тому, щоб надати якомога ширшого тлумачення поняттю державні владні органи. Так, у справі Marshall Суд задовольнився заявою про те, що органи охорони здоров'я — відповідач в основній справі — є державними органами, не визначивши критеріїв, яким такий орган повинен відповідати для того, щоб проти нього в національних судах можна було наводити як аргументи положення директиви. Це упущення було виправлено в рішенні у справі Foster СЄС постановив, що будь-які органи, на які покладено відповідальність за виконання суспільних функцій під наглядом держави і які мають на те спеціальні повноваження (за винятком тих, що звичайно застосовуються у відносинах між приватними особами), являють собою такі державні органи.

Певно, слід іще додати, що не всі висновки експертів заперечують надання директивам горизонтальної прямої дії. Зокрема, генеральний адвокат Ф. Джекобе (F. Jacobs), надаючи поради у справі Vaneetveld, зазначив, що це відповідало би потребам забезпечення ефективності й одноманітності застосування права Співтовариства. Крім того, це не зашкодило б принципу правової визначеності.

Непряма дія

Отже, директиви не можуть мати прямої дії до закінчення кінцевого строку імплементації, вони не мають горизонтальної прямої дії. Але це стає потенційним обмеженням ефективності директив. СЄС спробував подолати таку складність, поклавши на національні суди зобов'язання тлумачити національне законодавство у світлі директив. На це зобов'язання посилаються як на "принцип непрямої дії"; вперше такий висновок було зроблено в рішенні у справі Von Colson. Суд обґрунтував це зобов'язання вимогою, яку висуває ст. 5 ДЗЄС до держав-членів, — вживати всіх необхідних заходів, як спеціальних, так і загальних, для забезпечення досягнення результату, передбаченого відповідною директивою.

Принцип непрямої дії набув подальшого розвитку в рішенні у справі Marleasing, в якій відповідачем була іспанська компанія, а позивачем — один з її кредиторів, який стверджував, що ця компанія є неправоздатною. Головним аргументом у підтримку цього твердження наводився той факт, що установчий договір не мав чинних підстав, наявність яких вимагається відповідно до цивільного права Іспанії. Однак у Першій директиві з права, що регулює діяльність компаній, серед причин, наслідком яких було визнання компанії неправоздатною, не згадується зазначена вище підстава. На той період, коли мали місце події, які призвели до розгляду справи в суді, Іспанія ще не імплементувала цю директиву. Суд не тільки знову підтвердив правило, встановлене в рішенні у справі Von Colson, а й додав, що зобов'язання судів тлумачити національне право у світлі директиви застосовується незалежно від того, чи відповідне національне законодавство було прийнято до або після директиви. Отже, національні положення, що тлумачились відповідно до директиви, самі мали пряму дію.

Відповідальність держав

Третє питання, що виникає при застосуванні принципу прямої дії, стосується шкоди, завданої неімплементацією директиви державою-членом. Вперше Суд зіткнувся з цією проблемою у справі Francovich. У цьому випадку компанія, що найняла заявників на роботу, мала сплатити їм певну винагороду, але, збанкрутувавши, вже не змогла цього зробити. Заявники порушили справу проти Італії з тих причин, що вона не імплементувала Директиву 80/987, яка надає захист працівникам у разі банкрутства їх роботодавця.

СЄС виніс рішення: фізичним особам надається право добиватися компенсації у разі порушення їхніх прав згідно із законодавством Співтовариства, за дотримання якого держави-члени несуть відповідальність. Якщо ні — ефективність права Співтовариства знижується, а захист прав, що надаються нормами права Співтовариства, значно послаблюється. Рішення в цій справі приймалося незалежно від того, яку дію мала відповідна директива — пряму чи непряму. Водночас СЄС визначив критерії, яким повинна відповідати скарга такого роду для того, щоб її було задоволено, і, відповідно, можна було б отримати компенсацію. Для цього необхідно, щоб:

· метою директиви було створення прав для фізичних осіб;

· зміст цих прав можна було б визначити з формулювання директиви;

· простежувався причинно-наслідковий зв'язок між заподіяною шкодою і тим фактом, що держава-член не імплементувала директиву.

Суд визначив також деякі інші основоположні норми щодо державної відповідальності. Розмір компенсації, яка має бути сплачена, повинен визначатися відповідно до національних норм щодо відповідальності за заподіяну шкоду. В сучасному праві Співтовариства держави-члени самостійно визначають відповідні суди, до яких можуть бути подані скарги такого роду. До того ж визначені національними владними органами матеріальні й процесуальні норми щодо державної відповідальності не можуть бути менш сприятливими, ніж ті норми, якими регулюються справи щодо подібних скарг у внутрішньому законодавстві.

Нинішнє прецедентне право СЄС значною мірою орієнтується на рішення у справі Francovich. У нещодавно об'єднаних справах СЄС виніс рішення, що компенсація може бути надана державою не тільки у випадку, коли директива не була інкорпорована, а й тоді, коли вона була інкорпорована неналежним чином. Однак, якщо недбала інкорпорація все-таки надає можливість отримання компенсації, мають бути додержані певні умови: метою відповідної норми права Співтовариства повинно бути надання прав фізичній особі, порушення має бути достатньо значним і необхідно, щоб простежувався прямий причино - наслідковий зв'язок між порушенням з боку держави-члена і шкодою, якої зазнав заявник.

Пряма дія рішень

Ще до підтвердження можливості набуття директивою прямої дії, СЄС у справі Grad визнав таку потенційну можливість для рішень СЄС. У цій справі Суд також зазначив, що ефективність рішень була б знижена, якби особи, які підпадають під їхню дію, не мали можливості посилатися на них. Йшлося про випадки, коли рішення покладали певні зобов'язання на держав-членів. Проте ще й досі залишається незрозумілим, чи можуть рішення мати горизонтальну або вертикальну пряму дію.

Пряма дія міжнародних договорів

Оскільки міжнародні угоди, що укладаються Співтовариством, становлять частину його правового порядку, в принципі, немає жодних причин для того, щоб вони не мали прямої дії, якщо відповідають визначеним критеріям. СЄС, хоч і рідко, наділяє деякі з цих договорів прямою дією. Так, у рішенні в справі Kupferberg СЄС постановив, що ст. 21(1) Договору про вільну торгівлю між Співтовариством і Португалією має пряму дію.