Екологічне право України - Шуміло О.М. - РОЗДІЛ 8. МІЖНАРОДНО-ПРАВОВА ОХОРОНА ДОВКІЛЛЯ

1. Участь України у міжнародному співробітництві в галузі охорони навколишнього природного середовища

Україна бере участь у міжнародному співробітництві в галузі охорони навколишнього природного середовища на державному і громадському рівнях відповідно до законодавства України та міжнародного права.

Якщо міжнародним договором, укладеним Україною, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться в законодавстві України про охорону навколишнього природного середовища, то застосовуються правила міжнародного договору.

Україна здійснює заходи щодо розвитку та зміцнення міжнародного співробітництва у галузі охорони навколишнього природного середовища з іншими державами, а також у рамках природоохоронної діяльності ООН та організацій, що входять до її системи, інших урядових і неурядових міжнародних організацій.

Міжнародне співробітництво в галузі охорони довкілля почалося ще в 1913 р. на Першій природоохоронній конференції в Берні і було продовжене 1972 р. на Стокгольмській конференції ООН з проблем навколишнього середовища, на якій прийнято

Стокгольмську декларацію. На цій конференції не тільки були прийняті важливі документи (Декларацію, що містить 27 принципів екологічно коректної поведінки держав, і Програму дій), але саме вона послужила джерелом формування міжнародного екологічного права.

Потужним поштовхом до співробітництва у справі охорони довкілля на міжнародному рівні стала Конференція ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро (саміт "Планета Земля" 1992 p.), на якій визначено програму дій "Порядок денний на XXI століття" ("Agenda 21"), або, інакше кажучи, довгострокову стратегію сталого розвитку, яку схвалила міжнародна спільнота. Через п'ять років на дев'ятнадцятій спеціальній сесії Генеральної Асамблеї ООН (23-28 червня 1997 р.) прийнято Програму дій з подальшого впровадження "Порядку денного на XXI століття" (Rio + 5). Всесвітній саміт зі сталого розвитку, що проходив у Йоганнесбурзі, ПАР (з 26 серпня по 4 вересня 2002 p.), за формулою саміту "Rio + 10", передбачав, з одного боку, його спадкоємність стосовно першого саміту в Ріо-де-Жанейро (1992 p.), а з іншого - аналіз досягнутого у світі за минулі 10 років і пошуки нових шляхів розвитку. Підсумковими документами Саміту стали політична Декларація і План дій.

Європейська та євроатлантична інтеграції, а також реалізація активної багатосторонньої зовнішньої політики в рамках універсальних та регіональних міжнародних організацій є одними із зовнішньополітичних пріоритетів України.

Європейська інтеграція - ключовий пріоритет, який акумулює комплекс внутрішньо - і зовнішньополітичних зусиль України з метою наближення до ЄС та створення необхідних передумов для вступу до Європейського Союзу в майбутньому.

Євроатлантична інтеграція - участь у створенні євроатлантичного простору стабільності та безпеки, поступова інтеграція до НАТО з метою захисту інтересів України у безпеці. Реалізація цієї мети повинна бути досягнута через використання механізмів співробітництва з НАТО, зокрема, Плану дій та щорічних Цільових планів.

Україна проводить активну багатосторонню політику в рамках універсальних та регіональних міжнародних організацій. Україна також має на меті регіональне лідерство та просування в регіоні європейських цінностей.

На двосторонньому рівні Україна прагне використовувати весь потенціал стратегічного партнерства на основі взаємного інтересу та спільних підходів до розвитку відносин з країнами-партнерами, досягти і підтримувати добрі відносини з країнами-сусідами в атмосфері поваги до їхнього суверенітету та територіальної цілісності.

Україна бере активну участь у міжнародному співробітництві в галузі охорони довкілля, наприклад, шляхом підготовки та проведення в м. Києві у травні 2003 р. 5-ї Всеєвропейської конференції міністрів охорони навколишнього середовища "Довкілля для Європи". Цей форум мав особливе значення для розвитку міжнародного співробітництва та розв'язання актуальних екологічних проблем в Україні. До нього наша країна спеціально підготувала "Національну доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства в навколишньому природному середовищі".

Державним бюджетом України передбачаються кошти для Мінприроди України на використання їх за бюджетною програмою № 2401240 "Міжнародне співробітництво у сфері охорони навколишнього природного середовища".

Міжнародне співробітництво в галузі охорони довкілля здійснюється на міждержавному рівні на основі міжнародних договорів України, укладених у письмовій формі з іноземною державою або з іншим суб'єктом міжнародного права, що регулюються міжнародним правом незалежно від того, міститься договір в одному чи кількох пов'язаних між собою документах і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо). Міжнародні договори України укладаються:

o Президентом України або за його дорученням - від імені України;

o КМ України або за його дорученням - від імені Уряду України;

o міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, державними органами - від імені міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних органів.

Від імені України укладаються міжнародні договори, що стосуються державних кордонів, розмежування виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, про використання території та природних ресурсів держави.

Ратифікація міжнародних договорів України здійснюється шляхом прийняття закону про ратифікацію, невід'ємною частиною якого є текст міжнародного договору. Інколи ці два документи допускають неточності і неузгоджені між собою. Так, ЗУ "Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля" вказує, що ВР України постановляє наведену Конвенцію, підписану від імені України 25 червня 1998 р. у м. Орхус (Данія), ратифікувати. У тексті ж Конвенції зазначено, що вона підписана в м. Оргусі (Данія).

Чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана ВР України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до ч. 2. ст. 9 КУ укладення міжнародних договорів, які суперечать КУ, можливе лише після внесення відповідних змін до КУ.

У п. 4 Постанови Пленуму ВС України "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" наголошується, виходячи з наведеної вище статті КУ, на тому, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВР України, є частиною національного законодавства, і суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір. Водночас міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать КУ.

Міжнародне співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища Україна здійснює на трьох рівнях: світовому (глобальному); європейському (виокремлюючи ЄС і Східну Європу) та регіональному - це країни СНД (Співдружність Незалежних Держав) і СЄКЦА (Східної Європи, Кавказу та Центральної Азії).

Україна знаходиться у центрі Європи і тому екологічні проблеми наших сусідів тією чи іншою мірою, рано чи пізно обов'язково відображаються на нас. Таким же чином і безконтрольне забруднення довкілля України негативно впливає на життя та здоров'я мешканців Європи.

Відповідно до Статуту ООН і принципів міжнародного права, держави зобов'язані турбуватися про те, щоб будь-яка діяльність, яка ведеться під їх юрисдикцією чи контролем, не завдавала шкоди навколишньому природному середовищу інших країн чи районів, які знаходяться за їх межами.

Якщо важливе значення захисту Чорного моря для нашої держави є беззаперечним, то взяті на себе зобов'язання щодо захисту Балтійського моря у багатьох можуть викликати закономірні питання, оскільки наша країна дійсно не має безпосереднього виходу до його акваторії. Але довкілля не визнає державних кордонів. У Європі, де антропогенне та техногенне навантаження на біосферу перевершує всі уявні межі, забруднення навколишнього природного середовища на території якої-небудь країни невідворотно спричинить настання екологічно шкідливих наслідків у суміжних країнах, а інколи і у всіх європейських країнах.

Територія західних областей України знаходиться у водозбірному басейні Балтійського моря. Річки Сян та Західний Буг, які є правими притоками р. Вісла, протікають по території Львівської та Волинської областей, мають розвинуту мережу притоків, що є малими річками. Тому Україна безпосередньо зацікавлена у захисті вод цих річок від забруднення прикордонними державами і сама зобов'язана турбуватися про недопущення порушень вимог екологічного законодавства на своїй території. Ці обставини обумовили участь України як країни-спостерігача у Конвенції про захист морського середовища району Балтійського моря 1992 року.

Щодо співробітництва на європейському рівні з ЄС треба зазначити, що ЗУ "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС" визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в ЄС. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного право-творення та правозастосування.

Метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС, є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до ЄС, що, у свою чергу, є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики. Невід'ємною частиною вказаної програми є Перелік актів законодавства України та acquis ЄС у пріоритетних сферах адаптації, у тому числі й охороні навколишнього природного середовища.

Створення зони вільної торгівлі з ЄС вимагатиме адаптації законодавства України до acquis communautaire. Тому нова угода про асоціацію з ЄС передбачатиме додатки з переліками актів ЄС, що їх Україна впроваджуватиме у свою правову систему. У практичній площині адаптація означає більш високі стандарти екологічної безпеки, створення механізмів стимулювання розвитку альтернативних джерел енергії та енергоефективності, необхідність створення більш прозорого та зрозумілого екологічного законодавства.

Acquis communautaire є сталим виразом, який у перекладі з французької означає "спільне надбання", або "спільний доробок". У широкому сенсі "спільне надбання" ЄС - це досягнутий рівень інтеграції країн-членів .

Кожен законопроект, внесений до BP України, протягом семи днів надсилається до Комітету BP України з питань Європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС.

Проекти законів України та інших нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС, в обов'язковому порядку проходять експертизу на відповідність acquis communautaire.

Нормативно-правові акти, які суперечать acquis communautaire, можуть прийматися лише за наявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акта і на чітко визначений у самому акті строк.

В Україні затверджено Порядок перекладу актів acquis communautaire на українську мову , що визначає механізм перекладу актів acquis communautaire українською мовою, надання їм офіційного статусу та оприлюднення з метою забезпечення вільного доступу до них учасників адаптації законодавства. Переклад акта acquis communautaire, що здобув статус офіційного, передається до інформаційно-аналітичного відділу Департаменту, який розміщує електронний примірник цього перекладу в Електронній системі документації з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС [eurodocs.sdla.gov.ua]. На цьому сайті міститься Законодавство ЄС, перекладене українською мовою, у тому числі і щодо охорони довкілля. Сторінка сайту поділяється на такі підрозділи: як було вже зазначено вище - Законодавство України, перекладене англійською мовою (Legislation of Ukraine translated into English); Експертні висновки щодо відповідності acquis communautaire, наприклад, проекту ЗУ "Про реформування та вдосконалення дозвільної системи у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального і невиснажливого використання природних ресурсів та екологічної безпеки, зменшення регуляторного тиску на суб'єктів господарювання"; Аналіз наслідків впровадження актів acquis communautaire у законодавство України - "Якість води" № 45 від 18.06.2010 p.; останній розділ сторінки містить Огляди стану адаптації законодавства України до acquis communautaire на 2008 рік.

Процес адаптації законодавства зрештою сприяє більш ефективному державному регулюванню та ефективній екологічній політиці, прозорості влади, кращому захисту екологічних прав громадян, розвитку демократії та належного врядування. Acquis дає різні моделі еколого-правового регулювання, серед яких Україна може обрати найоптимальніші для проведення реформ у галузі охорони довкілля.

Україна входить до Співдружності Незалежних Держав (СНД). Це міжнародна міжурядова організація субрегіонального характеру, до якої входить більшість держав колишнього СРСР. Створення Співдружності пов'язане з підписанням і ратифікацією Угоди про створення СНД і Протоколу до неї, а також прийняттям Алматинської декларації. Надалі було прийнято Статут СНД.

Відповідно до Положення про розробку модельних законодавчих актів та рекомендацій Міжпарламентської Асамблеї дер-жав-учасниць СНД, яке визначає умови прийняття Міжпарламентською Асамблеєю держав-учасниць СНД щодо розробки проектів модельних законодавчих актів та рекомендацій Міжпарламентської Асамблеї, порядок організації та здійснення законопроектної діяльності, а також виконання вимог до оформлення її результатів.

Пропозиції з розробки модельних законодавчих актів та рекомендацій, їх проекти, а також ті модельні законодавчі акти та рекомендації, що приймаються Міжпарламентською Асамблеєю, повинні відповідати цілям зближення (уніфікації) законодавства держав-учасниць СНД.

Таким чином, у рамках СНД існує модельна законотворчість - діяльність Міжпарламентської Асамблеї з розробки, прийняття та оприлюднення модельних законодавчих актів, що відповідають цілям зближення (уніфікації) законодавства держав-учасниць Міжпарламентської Асамблеї та завданням інтеграційного розвитку СНД.

Під модельним законодавчим актом СНД слід розуміти законодавчий акт рекомендаційного характеру, прийнятий Міжпарламентською Асамблеєю у встановленому порядку, у цілях формування та здійснення узгодженої законодавчої діяльності держав-учасниць Міжпарламентської Асамблеї з питань, що становлять спільний інтерес, приведення законодавства держав-учасниць СНД у відповідність до міжнародних угод, підписаних у рамках СНД, та інших міжнародних договорів, участь у яких держав-учасниць СНД є дуже бажана для досягнення загальних цілей.

До модельних законодавчих актів Співдружності належать:

o Модельний кодекс СНД - систематизований законодавчий акт рекомендаційного характеру, що прийнятий Міжпарламентською Асамблеєю з ціллю зближення правового регулювання однорідних сфер суспільних відносин у державах Співдружності;

o Модельний закон СНД - законодавчий акт рекомендаційного характеру, прийнятий Міжпарламентською Асамблеєю з ціллю зближення правового регулювання конкретних видів (груп) суспільних відносин у державах Співдружності.

У необхідних випадках модельні законодавчі акти можуть мати форму типових положень, статутів, угод.

Прикладами модельних законодавчих актів СНД є: Модельний Екологічний кодекс для держав-учасниць СНД (Загальна частина) та (Особлива частина), або Модельний Водний кодекс. Ці кодекси слід розглядати як систематизовані законодавчі акти рекомендаційного характеру, прийняті Міжпарламентською Асамблеєю із ціллю зближення правового регулювання однорідних сфер суспільних відносин у країнах СНД.

Усі модельні законодавчі акти направляються до парламентів країн-учасниць Міжпарламентської Асамблеї. Надалі парламенти цих країн вживають заходів щодо регламентації процедур розгляду модельних законодавчих актів, що надійшли до них, у комітетах (комісіях) парламентів та використання у нормотворчому процесі.

Україна здійснює міжнародне співробітництво з охорони спеціальних природних об'єктів:

- Світового океану;

- навколишнього середовища від радіоактивного забруднення;

- навколишнього середовища у космосі;

- тваринного світу;

- рослинного світу;

- біологічного різноманіття;

- природних ресурсів Антарктики .

Міжнародне співробітництво у сфері охорони довкілля диференціюють і таким чином:

- загальні питання;

- охорона атмосферного повітря, озонового шару та зміна клімату;

- охорона вод;

- охорона біорізноманіття;

- ядерна та радіаційна безпека.

Об'єктом міжнародного співробітництва у сфері екології є не навколишнє природне середовище, що перебуває під національною юрисдикцією, а міжнародно-правовий природний простір, що оточує природне середовище Землі в цілому, глобальна екологічна рівновага.

Міжнародна правова охорона навколишнього природного середовища ґрунтується на певних принципах, вироблених спільними зусиллями держав, міжнародних організацій і конференцій. Вони сформульовані в окремих рішеннях міжнародних організацій, документах конференцій, а також обов'язково викладені в національному законодавстві. В узагальненому вигляді до цих принципів належать: пріоритетність екологічних прав людини; суверенні права держави на природні ресурси в межах її території; вільний обмін міжнародною екологічною інформацією; взаємодопомога держав при надзвичайних обставинах (екологічних катастрофах тощо); неприпустимість екологічного благополуччя однієї держави внаслідок заподіяння екологічної шкоди іншій таїн.

Співробітництво в галузі охорони довкілля здійснюється на міжурядовому рівні або на рівні міністерств, відомств.

Україна підписала спеціальні угоди (меморандуми) про співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища між Урядом України та урядами ряду держав: Республіки Білорусь43 , Республіки Грузія, Сполучених Штатів Америки, Російської Федерації, Федеративної Республіки Німеччина. Діють також угоди, підписані між Урядом Союзу Радянських Соціалістичних Республік та урядами Японії і Французької Республіки.

В останнє десятиліття підписано низку угод про співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів між Мінприроди України та спорідненими міністерствами Болгарії і Монголії. Існують подібні угоди Мінприроди України з іншими закордонними міністерствами - Міністерством нафти і мінеральних ресурсів Сирійської Арабської Республіки, Міністерством навколишнього середовища та водних ресурсів Республіки Болгарія, Міжміністерським комітетом ядерної безпеки Французької Республіки .

Постановою КМ України затверджено Порядок участі центральних органів виконавчої влади в діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна. Тому центральні органи виконавчої влади, включені до переліку центральних органів виконавчої влади, відповідальних за виконання зобов'язань, що випливають із членства України в міжнародних організаціях, беруть участь у діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна згідно з укладеними міжнародними договорами, та стежать за виконанням зобов'язань, що випливають із членства України в цих організаціях (додаток 7).

Крім міжнародних договорів, рішень міжнародних організацій, декларацій та хартій, у міжнародному праві охорони навколишнього природного середовища застосовуються також судові рішення (прецеденти). Рішення судів (міжнародних чи національних) визнаються допоміжними джерелами міжнародного права. Зокрема, Міжнародний Суд ООН є органом, який розвиває джерела міжнародного права. Його рішення є обов'язковими тільки для сторін спору і не є обов'язковими для інших. І хоча Міжнародний Суд ООН не повинен вирішувати справу, спираючись на попереднє рішення, все ж попередні рішення враховуються при вирішенні аналогічної справи.

Таким чином, можна відслідкувати і ті міжнародні нормативно-правові акти, стороною яких є Україна.