Закон України "Про судоустрій і статус суддів" - Теліпко В.Е. - Передмова

Правосуддя - це правда в дії. Бенджамін Дізроелі

Щоб країна могла жити, треба, щоб жили права. Адам Міцкевич

7 липня 2010 року Верховна Рада України ухвалила в другому читанні й в цілому проект Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (реєстр. №6450), внесений Президентом України Віктором Януковичем місяцем раніше. Прийнятий Закон покликаний започаткувати новий етап судової-правової реформи в Україні, стати першим кроком на шляху удосконалення правової і судової систем в нашій державі.

Ні для кого не секрет, що вітчизняна судова система вже давно потребує реформування, при чому, докорінного. Очевидним є й той факт, що судова гілка влади завжди була слабким місцем державного механізму і використовувалася здебільшого не за призначенням, принаймні, в тому сенсі, який йому надається українською Конституцією. Основний Закон говорить: в Україні діє принцип верховенства права. Але що таке цей принцип і яким чином він працює? Хтось скаже, що сам факт його закріплення в Конституції уже робить правову державу, задекларовану там же, політичною реальністю. Однак, якби це було так, механізм, закладений в багатьох національних законах для того, аби ці закони виконувалися, був би непотрібен, а саме верховенство права зводилося б лише до визнання того, що право має пріоритет над законом, особливо якщо останній звужує чи обмежує права людей або робить їх реалізацію складною чи неможливою. Проте істинний сенс цього принципу значно ширший, а його втілення на практиці відбувається, як правило, за допомогою цілої низки правових засобів, серед яких чільне місце належить судочинству і суду. Зміст останнього і визначається нещодавно прийнятим Законом, основні новації якого ми й проаналізуємо нижче.

Для початку відзначимо, що вперше новий Закон об'єднав у собі майже всі норми, які стосувалися правового регулювання діяльності суду і суддів в Україні, таким чином здійснивши уніфікацію права, яке визначає їх статус і роль у державі. У зв'язку з вищезазначеним новим Законом визнаються такими, що втратили чинність, Закони України "Про судоустрій України", "Про статус суддів" та "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України". Уніфікація, якщо вона робиться послідовно і якісно, це завжди позитивний крок, бо кількість законів у державі прямо пропорційна ефективності їх дії в правовому й соціальному полі. Однак негативним аспектом в цьому плані, хоча й частково виправданим, є інші норми, що містяться в Прикінцевих положеннях ухваленого Закону. Ними вносяться суттєві зміни в цілу низку ключових нормативно-правових актів, і передусім, в процесуальне законодавство. Зрозуміло, що очевидність цих змін пояснюється самими нормами розглядуваного Закону, оскільки зміна правового статусу суду і суддів безпосередньо впливає на їх процесуальну роль в контексті провадження ними судочинства. Однак, на нашу думку, неприємною і надто частою стала звичка парламенту при прийнятті нових законів ними ж вносити корективи в цілу низку старих. Мало того, що це суперечить засадничим правилам законодавчої техніки, це ще й робить оперування новим Законом, його застосування на практиці в умовах, коли обсяг його прикінцевих положень майже такий самий, як і сам закон, уповільненим і незручним. Куди більш доцільним було б вміщення зазначених норм в окремому Законі "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Така формула відповідала б вже усталеній нормотворчій практиці, а до того ж, внесла б більшої чіткості й ясності в зміст тих норм, які пропонується змінити.

Якщо говорити про новації, які приніс Україні сам Закон, відзначимо наступне.

1. Визначення в статті 2 Закону більш ширшого переліку джерел права, яким має керуватися суд при здійсненні правосуддя, аніж це було передбачено раніше, а саме, норма про те, що суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є безумовно позитивним кроком на шляху до утвердження принципу верховенства права в Україні, про який вже йшлося вище, адже міжнародні акти та міжнародне право в цілому вже тривалий час де-юре і де-факто визнається пріоритетним щодо права національного, тим паче, у випадках, коли останнє не містить відповідних норм, здатних врегулювати певну юридичну ситуацію, або ж коли зміст наявних норм суперечить нормам міжнародного права. Безпосереднє застосування українськими судами цих норм має забезпечити належний рівень правового порядку в нашій державі, а окрім того, засвідчити свідоме прагнення України до гармонізації національного законодавства і наближення його до європейських стандартів і загальновизнаних принципів і норм міжнародного права.

2. Стаття 13 Закону передбачає обов'язковість урахування (преюдиційність) судових рішень для інших судів. З одного боку, це може в подальшому створити низку проблем при процесуальному застосуванні судами відповідних законів, оскільки єдність загальних принципів судочинства, передбачена Конституцією, вимагає і необхідності вироблення однакових (загальних) принципів застосування рішень судів при прийнятті рішень іншими судами. Разом з тим, закріплення преюдиційності судових рішень на законодавчому рівні може стати першим кроком до визнання судового прецеденту в якості офіційного джерела права в Україні, про що вже давно йдеться, однак допоки конкретних рішень на користь цього законодавцем не прийнято.

3. Статтею 15 Закону запроваджується єдина автоматизована система документообігу в судах. Це означає, що як при одноособовому, так і при колегіальному розгляді справ у судах, суддя-доповідач для розгляду конкретної справи визначатиметься автоматизованою системою документообігу за принципом вірогідності розподілу справ під час реєстрації в суді позовних заяв, клопотань та скарг. Це одна з найбільш позитивних новел, передбачених новим Законом, адже вона спрямована на мінімізацію адміністративного чи будь-якого іншого впливу на суд при розгляді й вирішенні ним тих чи інших справ, і, відтак, значно звужує можливе поле для корупції в системі правосуддя.

4. Стаття 17 нового Закону позбавляє український судоустрій системи військових судів. Це безумовно прогресивна норма, яка позитивним чином позначиться на організації судочинства в Україні, враховуючи, що військові суди вже давно морально застаріли і є пережитком радянського авторитарного минулого. Окрім того, в Україні створюється новий спеціалізований суд - з розгляду цивільних та кримінальних справ, що, на наш погляд, дозволить суттєво розвантажити суди загальної юрисдикції, а окрім того, завершити процес спеціалізації судочинства в Україні, розпочатий створенням спеціалізованих судів спочатку з господарських (які до того були арбітражними), а потім і з адміністративних справ.

5. Негативним, на нашу думку, є надання Державній судовій адміністрації України повноважень щодо визначення кількості суддів у судах (ст. 19). Ця норма ще більше ускладнює і без того заплутаний і незрозумілий статус цього органу, а окрім того, надає йому повноваження, що дозволять йому суттєво впливати на суд, а отже, робити його підконтрольним, що прямо суперечить його природі.

6. Досить загрозливою нам видається норма Закону щодо порядку ліквідації судів загальної юрисдикції. Так, нею передбачено, що Президент України утворює та ліквідовує суди за поданням Міністра юстиції України на підставі "пропозиції" голови відповідного вищого спеціалізованого суду. Попередник нинішнього глави держави своїми діями яскраво засвідчив, що в разі потреби можна легко ліквідувати "незручний" суд, і, тим самим, навіки поховати правосуддя. Зрозуміло, що вказана норма Закону всього лише деталізує конституційну норму, яка саме до повноважень Президента України віднесла компетенцію щодо утворення та ліквідації судів, однак процедура їх утворення і ліквідації має бути не лише чіткою, а й достатньо складною, принаймні настільки, аби змусити суб'єктів, уповноважених на її здійснення, добре подумати, перш ніж ухвалювати рішення з цього приводу.

7. Частина 1 статті 20 Закону віднесла компетенцію щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції до функцій Вищої ради юстиції, що, на нашу думку, суттєво розширює її повноваження, порівняно з конституційними, визначеними статтею 131 Основного Закону. Разом з тим, чітке визначення складу та кваліфікації Верховного Суду України в статті 39 розглядуваного Закону є, без сумніву, позитивним кроком та давно назрілим. Відтепер, Верховний Суд налічуватиме лише 20 суддів (по 5 суддів від чотирьох спеціалізованих юрисдикцій - цивільної, кримінальної, господарської та адміністративної) та переглядатиме справи з підстав неоднакового застосування судами (судом) касаційної інстанції однієї і тієї ж норми матеріального права у подібних правовідносинах; справи у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом, а також виконуватиме повноваження, відведені йому Конституцією (зокрема, щодо надання висновку про наявність чи відсутність у діяннях, в яких звинувачується Президент України, ознак державної зради або іншого злочину (як учасник процедури імпічменту Президента); та щодо звернення до Конституційного Суду України з приводу конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України - як суб'єкт права на конституційне подання).

8. Не зовсім коректною та логічною, на наш погляд, є норма про декларування видатків суддів, передбачена статтею 54 Закону. Без сумніву, сам факт такого декларування є важливою превенцією для попередження корупції в судах, однак абсурдний спосіб, у який це планується робити, наводить на міркування щодо сумнівності намірів законодавця, що встановлює його. Так, із змісту даної статті випливає, що якщо суддя хоча 6 раз на рік витратив суму, яка перевищує Його місячний заробіток, то він має задекларувати всі свої видатки (аж до найдрібніших, у повному обсязі), у той же час, суддя може взагалі не декларувати видатків, якщо він не витрачав одноразово зазначено! у Законі грошово! суми.

9. Позитивним є намагання закріпити в статті 55 Кодекс етики судді законодавчо, проте дана норма навряд чи виправдає себе на практиці без фіксації на тому ж рівні (законодавчому) принципів, загальних засад та обов'язкових вимог щодо етичних норм та правил поведінки судді.

10. Законом вперше широко і детально висвітлено статус народних засідателів, через яких, згідно Конституції України, народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя. Встановлений порядок і критерії відбору кандидатів, а також порядок їх участі у провадженні судочинства не можна не оцінити позитивно, однак натомість викликала розчарування норма про статус присяжних як ще одного виду суб'єктів, через які народ реалізовує свою владу в судах. їм присвячено лише одну статтю, обсяг якої не дозволяє з'ясувати їх правовий статус і роль у системі судоустрою. Залишається сподіватися, що цей прикрий недолік буде виправлено в одній з наступних редакцій прийнятого Закону.

11. Ймовірно, однією з ключових новацій розглядуваного Закону, яка покликана значно удосконалити процес добору осіб, які провадитимуть в нашій країні судочинство, і також суттєвою мірою підвищити рівень їхньої фаховості, ефективності та особистої відповідальності, а також ліквідувати корупцію при призначенні їх на посади, є система відбору та атестації претендентів на посаду судді, а також порядок притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, всі аспекти якого говорять про чітке прагнення законодавця зробити його максимально неупередженим і прозорим.

Щодо відбору осіб на посади суддів, відтепер спеціальна підготовка кандидата на посаду судді включатиме теоретичну підготовку в одному із спеціалізованих вищих навчальних закладів України та практичну підготовку в Національній школі суддів України. Така підготовка проводитиметься протягом півроку за рахунок коштів Державного бюджету. На період проходження кандидатом підготовки за ним зберігатиметься основне місце роботи і виплачуватиметься стипендія в розмірі не менше двох третин посадового окладу судді місцевого суду загальної юрисдикції.

Кандидати, які успішно пройдуть таку підготовку, направлятимуться до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України для складення кваліфікаційного іспиту. Останній полягатиме у виявленні належних теоретичних знань та рівня професійної підготовки кандидата, ступеня його готовності здійснювати правосуддя з питань юрисдикції відповідного суду, а також особистих і моральних якостей. Цей іспит проводитиметься шляхом письмового анонімного тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня практичних навичок та умінь у застосуванні закону. При цьому, хід тестування фіксуватиметься за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису. Особи, які успішно пройдуть тестування, зараховуватимуться Вищою кваліфікаційною комісією суддів до кадрового резерву.

Що ж до самого процесу проведення суддівської спецпідготовки, то для її проведення в Україні відповідно до Закону буде засновано Школу суддів України, яка діятиме при Вищій кваліфікаційній комісії суддів України і основним призначенням якої стане підготовка висококваліфікованих кадрів для судової системи та проведення наукових досліджень з питань удосконалення судочинства. Очікується, що цю Школу буде сформовано на базі діючої нині Академії суддів України (яка діє при Державній судовій адміністрації).

Тим не менше, на тлі описаного вище порядку відбору кандидатів у судді видається досить сумнівною за нинішніх умов норма нового Закону щодо порядку призначення осіб на посаду судді безстроково, за якою питання про обрання кандидата на посаду судді безстроково розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновків парламентського профільного комітету з питань правосуддя та будь-яких перевірок (аналогічний порядок передбачено і для вирішення питання про звільнення зазначених осіб з посад). Вочевидь, законодавець розраховує, що особи, які спершу пройшли описану вище спецпідготовку, а потім протягом п'яти років пропрацювали на посаді судді вперше, заслуговують такої довіри, що й орган, який уповноважений Конституцією приймати рішення про обрання їх на посаду судді, навіть не може це питання розглянути детально та обговорити. Гарантом такої довіри, судячи з усього, мають виступити Вища кваліфікаційна комісія суддів України, з одного боку, та Вища рада юстиції України - з іншого. До слова, повноваження першої дуже суттєво розширені в порівнянні з тим, що вона мала їх до сьогодні. Залишається сподіватися, що ВККСУ разом із Вищою радою юстиції приділятимуть більшу частку своєї уваги ретельній підготовці й відбору кандидатів на посади суддів, а не з'ясуванню при взаємодії між собою того, хто головний.

12. Проблематичним видається запровадження коментованим Законом Служби дисциплінарних інспекторів та процедура їх направлення для перевірки. Так, Законом передбачено, що дисциплінарні інспектори за дорученням члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, до якого вони прикріплені, попередньо аналізують заяви та повідомлення про неправомірні дії суддів з метою виявлення підстав для відкриття дисциплінарних справ та здійснення перевірок; готують проекти висновків про наявність підстав для притягнення суддів місцевих та апеляційних судів до дисциплінарної відповідальності, а також виконують інші доручення члена Комісії в ході дисциплінарного провадження стосовно судді. Зазначені положення однозначно необхідно доопрацювати та деталізувати, аби обмежити можливі зловживання та перевищення повноважень як з боку цих інспекторів, так і з боку посадових осіб, що направлятимуть їх на таку перевірку.

Аналогічне зауваження маємо і до норми статті 153 Закону, якою передбачається створення в судах України Служби судових розпорядників. Сама по собі ініціатива, звісно, позитивна і корисна; передбачається, що судові розпорядники виконуватимуть роль своєрідних судових приставів, тобто забезпечуватимуть додержання особами, які перебувають у суді, встановлених правил, виконання ними розпоряджень головуючого в судовому засіданні тощо. Однак їхній правовий статус необхідно краще уточнити в процесуальному законодавстві, аби гарантувати усім учасникам судового процесу повноту їхніх процесуальних прав.

13 Нарешті, останньою, однак, не менш важливою, зміною, яку приніс із собою новий Закон про судоустрій і статус суддів, є зміна правового статусу Державної судової адміністрації України. Кращою ініціативою у регламентації її статусу, звісно, стала б повна ліквідація ДСА, однак і ті положення, які визначили у Законі її новий статус, можна назвати, як мінімум, неоднозначними.

Якщо раніше Державна судова адміністрація була центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що відповідала, зокрема, за організаційне і матеріально-технічне забезпечення діяльності судів України, то тепер ДСА з органу виконавчої влади успішно перетворюється на виконавчий орган судової влади, що вносить не меншу плутанину у її специфічний юридичний статус, аніж це було раніше.

За новим Законом Державна судова адміністрація України, як і донині, здійснює організаційне забезпечення діяльності органів судової влади. Щоправда, її повноваження, перелічені в статті 145 Закону, перетворюють її на своєрідний апарат всієї судової системи України. Цю роботу, на наш погляд, з успіхом могли б виконувати безпосередньо апарати самих судів.

Єдиний позитивний аспект в новому статусі ДСА, це фактичне підпорядкування її Раді суддів України - одному з двох вищих органів суддівського самоврядування в нашій державі. Разом з тим, це створює майже безпрецедентну ситуацію- Державна судова адміністрація, залишаючись по суті органом виконавчої влади, стає виконавчим органом судової влади; це відверто порушує принцип поділу владу - тепер, щоправда, уже вбік судової гілки, що призводить до необгрунтованих перекосів владних повноважень і неодмінно створить нові проблеми в ході реалізації коментованого Закону в подальшому. Тим не менше, цю ініціативу прийнято, і нам залишається лише чекати на перші паростки від реалізації нового Закону. Якими вони будуть, дізнаємося невдовзі.

Підсумовуючи вищезазначене, маємо сказати, Закон у тому вигляді, в якому його прийнято Верховною Радою, потребує подальшого системного доопрацювання і практичного удосконалення, чимало його норм мають відверто сумнівний характер, а окремі з них дадуть реальні результати лише через роки, однак що вже точно не викликає сумнівів, так це те, що судова система України в її нинішньому вигляді потребує негайного реформування. І якщо цей Закон стане першою, але не останньою віхою такого реформування, його прийняття однозначно матиме позитивне значення для вітчизняних правової і судової систем і, матимемо надію, допоможе їм досягти того рівня відповідності європейським та світовим стандартам, за якого досягнення правової держави і утвердження принципу верховенства права стануть в Україні остаточною перемогою здорового глузду над несправедливістю і владним свавіллям.

Пропонований читачеві науково-практичний коментар до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" містить нормативний аналіз цього Закону.

Викладено правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя судами. Прокоментовано систему судів загальної юрисдикції, правові основи її організації. Детально висвітлено нормативні вимоги Закону щодо формування корпусу професійних суддів, а також їх права і гарантії статусу. Проаналізовано питання участі у здійсненні правосуддя народних засідателів і присяжних. Значну увагу приділено роз'ясненню питань суддівського самоврядування та дисциплінарної відповідальності суддів. Широко аналізуються зміни, внесені до актів законодавства України нормами Прикінцевих положень. Додаються тексти і витяги з текстів нормативно-правових актів з питань судоустрою.

Мета коментаря - дати чітке системне уявлення про судову владу як соціально-правовий інститут, розкрити правові та організаційні проблеми її функціонування внаслідок проведення судової реформи в державі. На основі чинного законодавства, практики його застосування і досягнень юридичної науки розглядаються питання змісту, ознак, принципів, функцій та форм реалізації судової влади, статусу та особливостей формування суддівського корпусу, порядку побудови судової системи України.

Видання розраховано на суддів та працівників суду, прокурорів, працівників інших правоохоронних органів, студентів, аспірантів і викладачів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів, а також усіх, хто цікавиться питаннями судоустрою і проблемами організації судової влади на теренах України.