28 червня 1996 р. Верховна Рада України прийняла Конституцію України. За весь період чинності Основного Закону до його тексту не вносили жодних змін, хоча власне ідея конституційної реформи виникла практично відразу ж після прийняття Конституції України, і вже 1997 р. було здійснено перші спроби конституційного реформування.
Потенціал Основного Закону ще далеко не вичерпано. Разом із тим його критика була справедливою і виправданою, адже в ньому фактично було закладено не баланс, а конфлікт виконавчої та законодавчої влади. Уряд практично не контролювався парламентом, а парламент не відчував відповідальності за дії уряду. Тому така модель влади не могла влаштовувати українське суспільство.
Слід зазначити, що ініціативу реформування політико-правового устрою однією з перших виявили також і опозиційні сили, які намагалися перерозподілити владні повноваження на користь парламенту, де мали значне представництво. Зокрема, законопроект про внесення змін до Конституції України було розроблено ще 2001 р.
У 2000 р. за народною ініціативою проведено всеукраїнський референдум, який мав конституційний характер. Суспільство було залучено до дискусій довкола форми і змісту перетворень. Але лише в серпні 2002 р., після публічного виголошення Президентом України ідеї реформування, реформа почала набирати потужніших обертів.
Норми конституційного законопроекту містили змішані пропозиції, деякі з них запропоновано ще на референдумі 2000 р. Ці так звані пропозиції 2000 р. покликані залагодити суперечності, що існували між Президентом, урядом і парламентом України.
У жовтні 2002 р. Президент України створив Комісію з проведення конституційної реформи. Проте її діяльність із різних причин виявилася не досить ефективною. А парламентарії, у свою чергу, поставили питання таким чином, щоб саме Верховна Рада стала ініціатором конституційних перетворень. Наприкінці 2002 р. створена і розпочала діяльність Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України.
В основі започаткованої тоді конституційної реформи було щонайменше три основні чинники. По-перше, Конституцію України 1996 р. приймали у державі, в якій ще домінували принципи формування не європейської, а посткомуністичної влади. Президент України, хоч не був главою уряду, фактично уособлював керування ним. Парламент не мав захищеної конституційної функції з реалізації виборчих програм політичних партій, які перемогли на виборах.
По-друге, модель політичної влади, побудована Конституцією України 1996 р., є глибоко конфліктною, не здатною за умов перехідного періоду демократії ініціювати компроміси. Балансу стримувань та противаг не було. Це постійно загрожувало авторитаризмом та перманентними кризами. На сучасному етапі саме система влади гальмувала суспільний розвиток, не забезпечувала ефективного захисту національних інтересів.
І по-третє, після виборів народних депутатів України 2002 р. перехідний період завершився. Наявна модель організації президентсько-парламентської форми влади вичерпала себе, постала потреба у сучасній формі державного устрою. Україна потребувала досконалішого інструмента управління національним розвитком. І українське суспільство намагалося його знайти.
Основним завданням змін до Конституції України було створення ефективної, політично відповідальної влади, гілки якої б не конфліктували чи конкурували між собою, а змагалися за кращу пропозицію для суспільства.
Наприкінці 2004 р. парламент вніс зміни до Конституції нашої держави. І хоча не всі вони набули чинності з 1 січня 2006 р. (більшість їх стане законом після виборів до Верховної Ради та місцевих рад), однак можна стверджувати, що Україна перейшла від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління.
Конституційна реформа передбачила, що центром політичної влади в Україні ставала Верховна Рада у складі 450 народних депутатів, яких обирають на пропорційній основі в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі на 5 років.
Відтепер вибори до парламенту відбуватимуться виключно на пропорційній основі, й виборці голосуватимуть лише за ту або ту партію. Повноваження парламенту і місцевих рад становитиме вже не 4, а 5 років.
Верховна Рада протягом місяця повинна буде сформувати коаліцію депутатських фракцій, до якої має потрапити більшість депутатів. Така коаліція протягом двох місяців від моменту обрання парламенту мусить сформувати уряд. Якщо першого чи другого не буде зроблено в означений термін, Президент має право достроково припинити повноваження парламенту.
Таким чином, зросла роль депутатських фракцій, які стають центром стимулювання національного розвитку. Це цілком природно, оскільки саме вони мають виробляти консолідовану позицію парламенту з ключових питань державного прогресу. Це відповідає також європейській практиці - у Європі лише у двох країнах форма правління є президентською і напівпрезидентською. Це Франція та Фінляндія. Решта країн - держави парламентського типу.
Парламентська коаліція пропонує Президентові кандидатури Прем'єр-міністра і міністрів, після чого Президент офіційно вносить до Верховної Ради подання на кандидатури Прем'єра, міністрів оборони І закордонних справ.
Парламент за поданням Прем'єр-міністра призначає інших членів Кабінету Міністрів, голів Антимонопольного комітету, Державного комітету з питань телебачення і радіомовлення, Фонду державного майна. (Раніше Верховна Рада лише давала згоду на призначення Президентом цих високопосадовців. А решту членів Кабміну Президент призначав самостійно.)
Верховна Рада також призначатиме і звільнятиме за поданням Президента Голову СБУ, даватиме згоду на призначення і звільнення Президентом Генерального прокурора. (Доти глава держави самостійно призначав і звільняв голову СБУ, а Генпрокурора призначав за згодою Верховної Ради, але міг звільнити сам.)
Відповідно до нової редакції Конституції, народний депутат України, обраний від політичної партії, отримує імперативний мандат. Це означає, що він зобов'язаний увійти до депутатської фракції цієї ж партії й не може з неї вийти, інакше його депутатські повноваження буде припинено.
Разом із тим, суд може достроково позбавити депутата його повноважень у разі, якщо протягом 20 днів він не виконає норму законодавства, яка забороняє поєднувати депутатський мандат із державною службою, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової чи творчої).
У випадку дострокового припинення повноважень Президента його обов'язки до вступу на посаду нового глави держави виконуватиме Голова Верховної Ради (раніше таке право мав Прем'єр-міністр).
Кабінет Міністрів складає повноваження перед новим парламентом (а не як раніше - перед новообраним Президентом).
Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді й надалі матиме Президент, народні депутати та Кабмін. Національний банк його втратив.
Президент може зупинити дію актів уряду (наприклад, постанови Кабміну) і звернутися до Конституційного Суду з проханням визначити їх відповідність Конституції (доти Президент мав повноваження прямо скасовувати ці акти).
Уряд здобув право створювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. До розділу про прокуратуру додали положення, згідно з якими вона може наглядати за дотриманням прав і свобод людини та законів у цій сфері.
Зміцнення позицій виконавчої влади передбачає як обов'язкову умову вплив уряду на формування та діяльність місцевих державних адміністрацій. Це сприятиме зростанню відповідальності органів державної виконавчої влади, стимулюватиме адміністративно-територіальну реформу. Логіка проведення політичної реформи робить виправданим варіант, за якого голів місцевих державних адміністрацій призначатиме Кабінетом Міністрів за поданням Прем'єр-міністра України після попередніх консультацій із парламентською коаліцією.
Досвід провідних країн Європи свідчить, що забезпечити стабільне економічне зростання й соціальний розвиток може лише демократична система розвиненого парламентаризму. Тому більшість демократичних держав обрали саме таку модель політичного правління. І це має враховувати Україна крізь призму її інтеграції до Європейської та Євроатлантичної співдружності.
Критики реформи зазначають, що метою реформи є спроба механічного перерозподілу влади між Президентом і парламентом. Насправді найбільше змін - 60% - стосується реформування структури та функціонування парламенту.
Верховна Рада відмовилася від норми, згідно з якою Президента України обирали б шляхом таємного голосування двома третинами конституційного складу парламенту терміном на 5 років.
Загалом практика обрання Президента представницьким органом влади є досить поширеною в Європі. Вона існує у 12 європейських країнах із-поміж 42, а саме: в Албанії, Угорщині, Німеччині, Греції, Італії, Латвії, Туреччині, Чехії, Швейцарії, Естонії, Югославії, Мальті. Та, зважаючи на політичну неготовність України, було вирішено відмовитися від такого кроку.
Для розвитку національної держави досить мати державотворчу політичну націю та патріотичну еліту. І Україна їх має. 78% населення у нас - українці, а 91% громадян вважають себе народом України. І шлях до побудови політично відповідальної національної влади, здатної піти на внутрішній компроміс із політичним центром у парламенті, є хоча й складним, але прямим і прозорим.
Унаслідок конституційної реформи формується класична європейська система правління з вагомою парламентською складовою, з одночасним наділенням Президента України правом розпуску парламенту та участі у формуванні складу уряду. Головне, що в Конституцію України закладається стабільний і життєздатний баланс усіх гілок влади. Він має не блокувати проведення необхідних суспільству реформ, не продукувати нагнітання міжвладного протистояння, а, навпаки, збільшувати ресурси взаємодії, стимулювати пошуки механізмів співпраці.
Як зазначає один із провідних учених у галузі конституціоналізму професор О. Ющик, "Конституція - не ікона, на яку треба лише молитися, вона - один із інструментів управління суспільством"1. Коли йдеться про чинну Конституцію і конституційний процес у нашій державі, варто позбутися деяких ілюзій щодо них, зрозуміти їх справжню природу. Не треба думати про Конституцію як про щось довговічне, стабільне, недоторканне, дане суспільству раз і назавжди. Конституція - це Основний закон, тому його й слід розглядати саме як закон, а проте закон специфічний, який має найвищу юридичну силу і скеровує решту законів держави.
Призначення закону полягає у нормативному забезпеченні управління суспільством. У стабільному суспільстві (як, наприклад, у США) немає потреби часто змінювати його закони, а надто Основний закон. А в такому суспільстві, як наше, - перехідному, нестабільному, реформаційному, в якому істотно й динамічно змінюються всі відносини - виробничі, соціальні, політичні, - закони повинні змінюватися разом із цими відносинами, регулювати їх, а не бути просто папірцями. Тому й до конституційного процесу в Україні має бути саме такий підхід. Класичне наукове розуміння конституції полягає не лише у визначенні її як юридичного акта, а і як фактичного стану суспільних відносин. Іншими словами, Основний закон слід розглядати не тільки як юридичний документ, слід ураховувати так звану фактичну конституцію, що реально і об'єктивно складається в суспільстві й державі, та приводити чинну конституцію у відповідність із фактичною.
Коли у 1996 р. було ухвалено нову Конституцію, це був акт, який зафіксував стан суспільних відносин і співвідношення політичних сил на той момент та на найближчу перспективу. Тому не варто від цієї Конституції вимагати того, чого вона неспроможна дати за нових умов. Конституційну реформу 2004 р. можна до певної міри виправдати потребою привести Конституцію у відповідність до формальної конституції. Час покаже, наскільки необхідні були такі зміни. Але вже сьогодні зрозуміло: річ не у потребі (необхідність удосконалити Конституцію існувала і 2004 р., існує і зараз), а в тому, що фактична реалізація влади відхиляється від вимог Основного закону. Про це свідчать постійні конфлікти, що виникають між главою держави, парламентом і урядом; прагнення судової влади до цілковитої "незалежності", зокрема й від Конституції, її неспроможність вирішувати конфлікти на правовій основі, неефективність інституту місцевого самоврядування. І причина не лише у недоліках положень чинної Конституції, які, звичайно, мають місце. Здебільшого конфлікти виникають через умисні порушення встановлених конституційних вимог суб'єктами влади.
І все ж, як зазначають сучасні теоретики-конституціоналісти, належна якість конституційних норм - необхідна передумова їх належного виконання. Перш ніж вимагати дотримання вимог Конституції від посадових осіб різних рангів, треба зробити ці вимоги зрозумілими і несуперечливими. А це означає, що необхідне відповідне удосконалення чинної Конституції, яка часто-густо не відзначається послідовністю і зрозумілістю викладу.
Змінювати Основний Закон потрібно тоді й так, аби ці зміни робили його ефективним засобом управління в інтересах країни, а не лише державної владної верхівки. Втілення засад Конституції як інструмента управління суспільством залежить від того, в руках якої влади опиняється він. Цим визначається і суспільне ставлення до Основного Закону. Якщо влада воліє спиратися на силу, їй конституція не дуже потрібна; тоді працюють інші важелі, а конституційний процес перетворюється на ширму для прикриття справжніх намірів можновладців. Якщо ж основним інструментом управління влада обирає право, тоді конституція виявляється одним з найважливіших чинників регулювання суспільних відносин, перетворюється на чинний Основний Закон суспільства.
Висновки
Післямова