Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 6.4. Відносини глави держави з парламентом і урядом

Специфіка правового і фактичного статусу монарха має низку відмінних рис. Виокремлюють насамперед дві найбільш характерні.

1. Влада монарха вважається непохідною, незалежною від будь-яких гілок влади, від будь-якого іншого органу і навіть від народу. Монарх, за найдавнішою традицією, здійснює свої повноваження або за божественним, або за природним, або за власним правом. За тією ж традицією монарх у монархіях уважається джерелом усієї державної влади. Усе державне управління здійснюється від імені монарха. Для громадян, для підданих монарха навіть у сучасному світі це звично, і вони не замислюються над тим, що, наприклад, у Великобританії уряд називається кабінетом її Величності, є армія її Величності, Королівський флот, Королівські військово-повітряні сили, навіть Академія наук називається Королівським товариством. У Канаді, де лише формальна монархія, юридичним главою держави є королева Великобританії, представлена в Канаді генерал-губернатором, є такий підрозділ: канадська Королівська кінна поліція, хоча ні до влади короля, ні навіть до верхової їзди нині цей підрозділ не причетний. Традиція збережена в назві.

У монархії формально всі акти, що виходять від державних органів, так чи інакше пов'язані з ім'ям монарха: на нього або посилаються, або його згадують, або монарх формально чи неформально підписує акти. Ім'ям монарха, його посадою "освячуються" всі державно-правові дії. Ім'я монарха надає цим діям закінченості, а також особливого звучання й значення.

Повна, абсолютна, ледве не надприродна влада монарха існувала в Середньовіччі за панування абсолютизму. Сьогодні також є кілька абсолютних монархій, які, звичайно, відрізняються від середньовічних, але влада монарха там, як і раніше, майже безмежна. Що ж до Західної Європи, де існують конституційні монархії, все управління відбувається від імені монархів, але фактично від їхньої влади нічого не залишилося. Аналізуючи правовий статус сучасних монархів, слід неодмінно враховувати, яку монархію очолює цей монарх.

Є абсолютна, конституційна й дуалістична монархія. Реальний статус монарха, його повноваження, його можливості визначаються формою монархії, що склалася в його країні. Варто згадати, що фактичне становище монарха значно відрізняється або може відрізнятися від того, що записано в нормативних актах. Формальні повноваження монарха можуть зовні виглядати досить серйозно, але фактичне становище, реальний внесок у державне управління може бути незначним.

В абсолютній і навіть у дуалістичній монархії, займаючи центральне становище у всьому державному механізмі, монарх призначає й зміщує уряд. Він відповідальний перед монархом, а не перед парламентом. Монарх у таких монархіях має істотний вплив на парламент. У низці випадків він користується правом розпуску парламенту, має право вето. У таких монархіях він є головнокомандувачем збройних сил, здійснює призначення на всі найважливіші державні посади – як військові, так і цивільні. Він призначає або зміщує суддів. Там його повноваження справді великі.

Що ж до повноважень монарха в парламентарній або конституційній монархії, то формально наведені повноваження можуть міститися в законах про королівську владу або в конституції, але реально всі королівські права можуть бути лише Декоративними повноваженнями. Наприклад, практично завжди король, формально підписуючи спеціальні укази, призначає уряд, але призначає тільки той уряд, що користується довірою парламенту. Король формально (також видаючи спеціальний указ) може розпустити парламент, але робить це тільки за пропозицією прем'єр-міністра. Король підписує всі закони, але не має права відмовитися від підпису тощо. Відмінність між фактичним і юридичним статусом у цих монархіях неймовірно велика.

2. Друга характерна риса – невідповідальність монарха. Це означає, що монарх не несе політичної, цивільної, кримінальної, адміністративної відповідальності за свої дії. Конституції монархій, як правило, проголошують особу монарха недоторканною, закріплюють гарантії цієї недоторканності. Якщо монарх справді вчинив щось негідне і зганьбив свою високу посаду, то все одно проблема вирішується в особливому порядку: монархові доводиться складати свої повноваження, "примусово" зрікатися престолу, перетворюватися у звичайну людину, і тільки після цього можлива його відповідальність. Притягти монарха в такому статусі до якихось видів юридичної відповідальності практично неможливо. Глава держави як монарх – особа, що стоїть поза юрисдикцією. Цей привілей може бути закріплений у законі, а може, як у Великобританії, правовим звичаєм.

У певних країнах існує багатовіковий звичай – монархи не сплачують податків, хоч останнім часом поширюються більш сучасні підходи, і в низці випадків для того, щоб не дратувати громадської думки, не відрізнятися від інших громадян, деякі монархи добровільно починають сплачувати податки. Так, порівняно недавно англійська королева стала сплачувати податки в скарбницю зі своїх доходів. До такої відмови від багатовікового привілею королева Великобританії вдалася після того, як опитування громадської думки показали, що більшість громадян Великобританії осудливо реагує на несплату податків королевою та членами королівської родини.

У деяких монархіях за давньою традицією чи відповідно до законів країни монарх очолює офіційну церкву. Наприклад, королева Єлизавета П очолює англіканську церкву. До речі, принц Чарльз, якщо посяде престол, повинен стати й главою церкви, а його розлучення з принцесою Діаною є несумісним із зайняттям вищої церковної посади. Ця проблема активно обговорювалася й обговорюється в англійській пресі. У монархіях арабського світу глава держави вважається також духовним лідером населення. В Османській імперії, що існувала до

1918 p., султан виступав також як халіф – глава всіх мусульман світу. Із цим фактом пов'язаний сучасний рух за халіфат, що ставить за мету не відновлення турецької імперії, а об'єднання країн і народів, що сповідують мусульманську релігію.

Портрети монархів вивішуються в офіційних установах, карбуються на монетах, друкуються на грошових банкнотах, поштових марках. Знаки уваги до монарха покликані піднімати авторитет державної влади, персоніфікувати її авторитет. Таке підкреслене поважне ставлення до особи монарха спрямоване на виховання поваги до держави та її інститутів. Можливо, головне значення сучасної монархії, насамперед сучасної західної конституційної монархії, саме в тому, щоб зміцнювати зовнішній образ держави, підвищувати її авторитет. Люди, як правило, не без підстав ототожнюють історію своєї держави й історію монархії, простежуючи їх із глибокої давнини. Існування монархії тим самим підкреслює стабільність і непорушність усіх державних підвалин.

Як показали опитування громадської думки, у більшості сучасних монархій населення схвально ставиться до інституту монархії й підтримує його. Громадян, як правило, цікавить вартість утримання монархів і королівських родин. Але якщо монархи ведуть досить скромний спосіб життя, властивий, скажімо, європейським королям, то підданих не обурюють витрати на монархію, їм подобається стежити за подіями в королівських родинах. Це надає державному життю певної пікантності та своєрідності. Опитування громадської думки свідчать про досить міцну підтримку монархії у Великобританії, Японії та інших країнах. Ставлення до монархії залежить і від менталітету громадян, і від сформованих традицій. Навряд чи можливе коли-небудь відновлення монархії у ФРН, Швейцарії, Франції. Там цей інститут назавжди "вийшов з моди".

Слід зазначити, що оскільки історично монарх – лідер аристократичної еліти країни, з ним і правлячою династією прийнято пов'язувати моральність у питаннях державного управління. Саме тому в Норвегії на початку XX ст. після відокремлення країни від Данії й формального повалення датського короля був заснований новий престол і донині ця скандинавська країна є монархією.

З монархічною формою правління іноді пов'язується збереження й розвиток демократичних інститутів. Так, в Іспанії під час спроби військового перевороту в 1982 р. саме жорстка позиція короля Хуана Карлоса II утримала більшість офіцерів країни від підтримки путчистів.

Політична воля монарха в певних випадках сприяє припиненню конфліктів і збереженню єдності країни. Прикладом може слугувати Бельгія, де політика короля Бодуена сприяла загасанню багаторічного міжнаціонального конфлікту між фламандцями й валлонами і перетворення цієї держави на своєрідну федерацію.

Цікаво, що монархічні держави переважно є унітарними державами. Єдиний виняток із цього правила – Бельгійське Королівство.

На відміну від монарха, главою держави в республіці формально і юридично може бути обраний практично будь-який громадянин, що відповідає всім установленим цензам, і, на відміну від монарха, президент обирається на певний строк. Зі 196 держав, що входять сьогодні до ООН, більш як 130 мають пост президента.

При дослідженні феномену президентської влади неможливо обмежитися тільки аналізом конституційних та інших правових норм, що стосуються президентства. Не менш важливим є й визначення співвідношення цих норм із політичною практикою президентів. Очевидно й те, що саме по собі заснування поста президента в тій або іншій країні ще не означає одномоментного виникнення інституту президентства із властивими йому законодавчими й адміністративними актами, добре розробленою структурою різних підрозділів, тісними взаємозв'язками з іншими політичними інститутами й суспільством у цілому.

Є три основних моделі республіки: президентська, парламентська й змішана.

Найбільш значиму роль відіграє глава держави – президент у президентській республіці. У такій республіці президент очолює виконавчу владу й поєднує в одній особі повноваження як глави держави, так і глави уряду. Такою є правова ситуація в президентських республіках США, Мексиці, Венесуелі, Єгипті та ін.

Досить значна також роль глави держави президента в країнах зі вмішаною формою правління (Франція, Португалія, Польща та ін.). У президентських і "змішаних" республіках глава держави наділений дуже широкими повноваженнями як політичний керівник країни у сфері вибору основних економічних пріоритетів і напрямів і у міжнародній сфері. Президент у цих формах республіки має у своєму розпорядженні дуже істотні засоби впливу на законодавчий процес. Він має реальну виконавчу владу; має важливі повноваження щодо керівництва армією, силами правопорядку й різними цивільними службами, тобто тисячами державних службовців.

Можна по-різному оцінювати принцип поєднання в руках однієї людини функцій глави держави і функцій глави виконавчої влади, але в багатьох країнах таке поєднання вважається нормальним. Більше того, деякі державознавці вважають, що найбільш раціонально використовуються посади президента саме тоді, коли він очолює виконавчу владу.

Президент парламентарної республіки, на відміну від своїх колег у двох названих формах республіки, не має якої-небудь реальної влади у сфері економіки, внутрішньої і зовнішньої політики, не бере активної участі в управлінні державними справами. Роль президента в парламентській республіці може бути цілком порівнянна з роллю монарха в парламентарній монархії. В обох випадках глави держави царюють, але не правлять. Вони, в основному, відіграють роль символу держави, виконують дуже важливі, але все-таки другорядні, порівняно з управлінням державними справами, представницькі функції. Хоча в низці випадків так званий слабкий президент парламентської республіки може впливати на ситуацію в країні, на перебіг державних справ, особливо у разі екстраординарних подій – парламентської кризи, стихійних лих тощо.

У парламентських республіках, якщо президент належить до тієї ж партії, що й урядова більшість, вона може справляти більш істотний вплив на перебіг політичного процесу, хоча за законодавством деяких країн при вступі на посаду потрібен формальний вихід президента з партії. Вихід може відбутися, але симпатії залишаються.

Формальні права президента в парламентській республіці, тобто ті права й повноваження, які записані в конституції, можуть зовні майже не відрізнятися від повноважень президента в президентській республіці – "сильного" президента. Однак у всіх тих випадках, коли президент парламентської республіки за конституцією наділений певними повноваженнями, реально всі ці повноваження перебувають у руках виконавчої влади: прем'єр-міністра, уряду, міністрів. Наприклад, якщо президент парламентської республіки має право видавати акт від свого імені, то всі ці акти вимагають процедури контрасигнації – підтвердження (скріплення) підпису глави держави з главою виконавчої влади. Поряд із підписом президента має стояти підпис прем'єр-міністра або міністра, відповідального за ту сферу суспільних справ, що регулюється актом президента. Отже, насправді це не акти президента. Це акти виконавчої влади, на яких стоїть підпис президента, щоб надати цьому акту більшої ваги і значення. Без підпису міністра (прем'єр-міністра) указ президента недійсний.

В Італії (парламентська республіка) формально президент є верховним головнокомандувачем. За конституцією він може розпустити парламент, після консультації з лідерами парламентських фракцій він призначає прем'єр-міністра. Якщо не знати реального стану справ, то неможливо уявити, що насправді це фіктивні права. Адже реальним головнокомандувачем є прем'єр-міністр, у разі кризової ситуації парламент розпускається з ініціативи прем'єр-міністра, а президент підписує готовий акт про розпуск парламенту. Також, незважаючи на консультації, президент призначає главою виконавчої влади, прем'єр-міністром, особу, що користується довірою парламенту, оскільки інститут вотуму недовіри може паралізувати будь-яку ініціативу президента. Він підписує всі акти (у тому числі про призначення уряду і його відставку), заздалегідь підготовлені більш сильними владними структурами.

У Західній Європі сформувалася суто європейська модель у формі або напівпрезидентських, або парламентарної (ФРН) систем правління. За парламентарної системи державного правління, що передбачає наявність поста президента, останній в конституційним главою держави. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені зі сфери прерогатив президента. І хоча формально він відповідно до конституції наділений такими важливими повноваженнями, як призначення глави уряду, оголошення про розпуск парламенту й призначення дати чергових або позачергових парламентських виборів, а також представництво у сфері міжнародних відносин, фактично всі ці та інші повноваження президент повинен здійснювати тільки за погодженням із главою уряду, відповідальним не перед ним, а перед парламентом. У результаті такого розподілу прерогатив главою виконавчої влади за парламентарної системи є прем'єр-міністр (у ФРН – канцлер), що і має необхідні владні повноваження для здійснення урядової політики. Прем'єр-міністр і його уряд підзвітні вищому законодавчому органу й подають у відставку у разі винесення їм вотуму недовіри. Президент в умовах парламентарного правління не відповідальний за дії уряду й залишається надпартійною фігурою, гарантом правопорядку, уособленням непорушності конституційного ладу.