Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 8.5. Нормотворча діяльність уряду

Говорячи про повноваження уряду в законодавчій сфері, варто згадати два моменти. По-перше, сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну владу й видають акти нормативного характеру. По-друге, вони видають делеговані акти, і тим самим дуже впливають на нормативну сферу діяльності держави. Слід також згадати, що уряд більшості країн в особі глави уряду має право законодавчої ініціативи, і цим правом уряд користується дуже широко. У ряді країн понад 90 % законопроектів, які приймаються парламентом, вносяться урядом. Уряд фактично стає основним "роботодавцем" для парламенту, і парламент "обслуговує" уряд. У більшості західноєвропейських країн є саме так. У такій важливій сфері, як розробка й прийняття бюджету, майже всі права належать уряду. Виконавча влада не тільки "складає" бюджет, а й має багато способів "змусити" парламент прийняти його, навіть якщо в членів парламенту є сумніви із приводу змісту цього фінансового документа. Так, за французькою Конституцією (ст. 47), якщо парламент у 70-денний строк не затверджує фінансовий законопроект, то він уводиться в дію шляхом видання акта уряду (ордонансу).

Навіть у США, де дуже сильна законодавча влада і є чіткий поділ влади та система "стримувань і противаг", адміністрація (уряд США) розробляє найважливіші законопроекти, зокрема державний бюджет. Представники адміністрації часто виступають на засіданнях конгресу, на численних слуханнях і впливають на думку членів парламенту.

У парламентарних республіках і монархіях уряд в особі його глави в необхідних випадках має право скликання надзвичайної сесії парламенту. У деяких країнах глава уряду, звернувшись до глави держави, може розпустити парламент (внести проект відповідного акта, який глава держави зобов'язаний підписати).

Як і будь-який державний орган, уряд має право видавати або приймати правові акти. Акти, прийняті урядом, можуть видаватися від імені його глави. Ця модель характерна для президентської республіки й для абсолютної та дуалістичної монархії. Акти уряду можуть видаватися також від імені всього органа. У будь-якому разі такі акти підписує глава уряду. Акти уряду повинні мати конкретну й точну юридичну форму, називатися згідно з присвоєним їм рангу, займати своє місце в ієрархії актів. У кожній країні в спеціальні назви, які присвоюються актам уряду. В Іспанії це декрети уряду, прийняті в раді міністрів. У США це виконавчі накази президента. У Великобританії вони йменуються наказами королеви в раді. У Франції – ордонанси й декрети.

Найчастіше до актів уряду застосовується термін "регламентарні акти уряду". Ця назва підкреслює, що за допомогою цих актів регулюються важливі напрями діяльності держави, а в деяких випадках – окремі права громадян. Відповідно до правової теорії акти виконавчої влади завжди оцінюються як підзаконні акти, прийняті у виконання закону. Але сучасна теорія і практика свідчать, що акти виконавчої влади набувають все більшого значення й за допомогою цих актів реально здійснюється основне управління справами держави. Щоб підвищити вагу й значення актів виконавчої влади, ці акти підписуються главою держави й оформлюються часто від імені глави держави. Процедура контрасигнації проводиться навпаки: уряд видає акти, які потім підписуються главою держави, набуваючи вищої юридичної чинності. У більшості країн компетенцію виконавчої і законодавчої влади суворо розмежовано, й у низці випадків до рамок компетенції виконавчої влади потрапляють дуже серйозні питання. Фактично окремі акти виконавчої влади, не будучи законами, наближаються по колу регульованих питань до статусу законів.

Крім того, делеговане законодавство, що видається урядами, – це дуже вагома частина всієї маси прийнятих законів і законоподібних актів.

Делеговане законодавство – досить поширене явище в сучасній західній державній практиці. Питання про делеговане законодавство в більшості джерел викладається в розділі "Уряд", тому що делеговане законодавство в основному приймається урядом. Делеговане законодавство – досить складна тема. У різних джерелах його форми й види викладаються по-різному. Якщо узагальнити кілька підходів до цього явища, то види делегованого законодавства можна класифікувати так. 1. Фіксована компетенція. Це означає, що повноваження парламенту точно закріплені в законі або конституції. Іншими словами, є конкретний перелік питань, з яких парламент приймає закони. Цей перелік і називається фіксованою компетенцією. У цьому випадку мається на увазі, що питання, які не потрапили до переліку повноважень парламенту, може вирішувати виконавча влада – уряд. "Все інше" може бути досить істотним. Акти уряду, формально не будучи законами, можуть фіксувати дуже важливі питання, які, скажімо, в інших країнах регулюються законами. Це сфера тих важливих проблем, які зазвичай регулюються за допомогою законів. Такий порядок існує у Франції.

2. Відступлення повноважень, або пряма делегація. Суть цього варіанта в тому, що парламент приймає спеціальний закон, за допомогою якого делегує частину своїх повноважень уряду. У цьому ж законі йдеться, що акти уряду повинні прийматися під контролем парламенту. Уряд на основі цього спеціального акта приймає закони. Такий спеціальний акт може діяти протягом певного строку. Наприклад, у певному акті записано, що ці повноваження передаються на 1 рік або на 2 роки. Іноді – на весь термін дії парламенту, тобто на строк його повноважень. Такий спосіб передачі повноважень можна охарактеризувати як пряму передачу, що прямо вказується в тексті закону.

3. Прийняття такого закону, де повноваження на видання нормативних актів урядом мається на увазі. Цей варіант настає тоді, коли закон сформульований невиразно, тобто парламент приймає неконкретний закон, що вимагає розвитку за допомогою урядових актів. Така практика досить поширена. У Франції такі закони називаються "закони-рамки" або "рамкові закони". В англосаксонських країнах це називається "кістяковим" законодавством. Уряд одержує право на видання нормативних актів, оскільки мається на увазі, що цей закон, прийнятий парламентом, визначив лише основні параметри суспільних відносин, урегулював ці параметри, а уряд буде їх конкретизувати. У цьому випадку передача повноважень відбувається не прямо, а мається на увазі.

У наукових джерелах називають і четвертий різновид делегованого законодавства, коли уряд приймає нормативні акти, Що регулюють досить важливі нормативні відносини без надання жодних повноважень з боку законодавчої влади. Парламент або мовчазно погоджується з тим, що уряд привласнив собі ці повноваження, або, якщо він із цим не згодний, заперечує або скасовує ці акти. Заперечування й скасування застосовуються рідко. Як правило, такий варіант означає узурпацію повноважень, присвоєння повноважень виконавчою владою без дозволу парламенту.

Є ще один варіант ніби делегованого законодавства, що не називається делегованим законодавством, але по суті таким є. Це так званий "американський варіант". У США конституція передбачає коло повноважень, в яких Конгрес приймає закони. Також передбачено, що виконавча влада в особі президента приймає виконавчі накази й підписує виконавчі договори. Є і законодавство, і судова практика, які розмежовують ці сфери на законодавство, яким займається Конгрес, і повноваження виконавчої влади, які реалізує уряд в особі президента й адміністрації. Але в деяких випадках президент приймає виконавчі накази або підписує виконавчі договори, які фактично перевищують повноваження виконавчої влади. Це, наприклад, питання, пов'язані з організацією механізму управління державою, структурою державних органів, їхніх повноважень і т. ін. Якщо конгрес ніби не звертає уваги на такі акти, які приймає президент, то "делегування" відбувається без делегування. Це теж присвоєння повноважень законодавчої влади, що здійснюється виконавчою владою.

Найбільш характерний такий процес не у сфері прийняття актів, а у сфері укладення міжнародних договорів. Якщо президент підписує який-небудь міжнародний договір або угоду й парламент не втручається в цей процес, то виконавча влада привласнює частину законодавчої влади.

Є форми контролю за делегованим законодавством. Ці форми іноді закріплені в законі, а іноді існують у вигляді звичаю, іноді реальні, а іноді є чистою формальністю.

Перший, найпростіший спосіб контролю за делегуванням влади – це обов'язкова передача актів, прийнятих урядом, у парламент. Парламент повинен розглянути їх, оцінити й винести рішення про відповідність цих актів законам і головне – тим умовам, на основі яких їм доручалося приймати ці акти, тобто перевірити, чи відповідають ці акти правилам делегованого законодавства. Зазвичай на таку відповідність повинні перевіряти спеціальні парламентські комісії або комітети. Якщо комісії й комітети виявлять невідповідність, то можуть віддати це питання на вирішення парламенту, і парламент може такий акт скасувати. Потрібно сказати, що основна практика йде по такому шляху. Зазначимо, що актів делегованого законодавства приймаються сотні й тисячі, але лише одиниці з них скасовує парламент.

Другий варіант контролю за делегованим законодавством – це заслуховування звітів міністрів. Міністри повинні включати у свої звіти переліки актів, які вони прийняли в порядку делегованого законодавства. У цих звітах вони повинні обґрунтувати необхідність прийняття цих актів, розповісти про механізм їхньої дії, погодженість з іншими законами і т. ін. Якщо парламентарії побачать якісь відхилення від норми, то можуть або скасувати акти цих міністрів, або зажадати від міністра, щоб він сам виправив відхилення від законів.

Одним зі способів впливу на делеговане законодавство є спеціальні запити, звернені до уряду з приводу прийнятих актів.

Найбільше число актів, прийнятих у порядку делегування, стосовно звичайного законодавства, мабуть, у Великобританії. Там пропорція між "нормальними" і делегованими законами приблизно 1: 30. Тобто, скажімо, якщо уряд приймає приблизно 1000 актів на рік, які можна вважати актами делегованого законодавства, то парламент приймає приблизно 33 акти. У зв'язку з цим англійський закон 1946 р. встановив п'ять форм контролю парламенту над актами делегованого законодавства. Практично всі вони є не стільки формами контролю, скільки формами інформування урядом парламенту з приводу прийнятих ним актів.

Перша форма британського контролю зводиться до того, що акт делегованого законодавства направляється в Палату громад до набрання ним чинності або, іноді, після. Під поданням акта розуміється передача клеркові палати копії акта, що був прийнятий урядом. Як правило, такий акт повинен бути поданий до набрання ним чинності, а якщо він уже набрав чинності, то потрібно прикласти довідку, в якій дається пояснення причин, чому акт не був наданий вчасно. Це формальне пояснення й рутинна ситуація. Такі акти надходять десятками й сотнями з уряду в парламент, і клерк реєструє їх без особливого вивчення. Оскільки уряд Великобританії спирається на парламентську більшість, то якщо навіть хтось із депутатів і порушить питання про скасування акта, то такого скасування, найімовірніше, не відбудеться, тому що парламентська (урядова) більшість відкине ці наміри.

Друга форма контролю – акт надається палаті після його видання. Такий акт, за правилами англійського законодавства, може бути анульований протягом 40 дни", якщо буде прийнята так звана "негативна резолюція". Це означає, що парламент звертається до уряду з проханням скасувати акт делегованого законодавства шляхом прийняття особливого наказу в королівській Таємній раді. Ця форма практично не застосовується.

Третій варіант сформульований у такий спосіб: "Акт делегованого законодавства, поданий палаті громад, набирає чинності, якщо він не був скасований палатою громад протягом 40 днів". Ця форма також неефективна, оскільки будь-яка вимога опозиційного депутата буде миттєво відкинуто шляхом голосування парламентською більшістю.

Четвертий варіант – акт делегованого законодавства втрачає силу, якщо він протягом сорока днів не був затверджений. Однак акти такого роду автоматично затверджуються, оскільки урядова більшість у парламенті схвалює акти уряду не замислюючись. Як указують англійські джерела, обговорення кожного акту делегованого законодавства триває у середньому не більше 8 хвилин.

П'ятий варіант – уряд може винести проект акта делегованого законодавства на обговорення. У цьому випадку, мабуть, йдеться про якісь більш важливі закони, тут потрібно поставитися з більшою увагою до думки парламентаріїв. Але уряд самостійно вирішує, чи виносити проект на обговорення. Він також контролює проходження його на стадії проекту. У випадку невдалого обговорення цього акта уряд може внести новий, аналогічний, в іншому варіанті й у такий спосіб однаково досягне своєї мети.

Форми контролю за делегованим законодавством передбачаються, як правило, не спеціальними законами й, тим більше, не конституціями, а регламентами. Так, у ФРН регламент бундестагу передбачає, що нормативні акти федерального уряду, які потребують схвалення нижньої палати або можуть бути скасовані бундестагом, передаються президентом бундестагу, за погодженням із радою старійшин, безпосередньо в конкретні комітети для надання доповіді за цими актами. Якщо комітет вчасно не надасть доповідь, то питання включається до порядку денного засідання бундестагу для ухвалення рішення. Тобто відповідно до німецьких правил (на відміну від англійських) у будь-якому разі відбуватиметься обов'язкове обговорення. Обговорення не означає скасування прийнятих урядом Німеччини актів. Бундестаг може так само залишити в силі урядове рішення, як і скасувати його.

Регламент Генеральних кортесів Іспанії також передбачає певні форми контролю за королівськими декретами-законами. Насправді, це акти уряду, які оформлюються у вигляді королівського декрету-закону. Іспанський регламент передбачає, що цей акт обговорюється на пленарному засіданні парламенту й щодо нього проводиться голосування. Тут, знову-таки на відміну від англійських правил, контроль цілком реальний, тому що за допомогою голосування такий акт може бути не прийнятий і не набере чинності.

Можна констатувати, що в більшості конституцій компетенція уряду окреслюється найзагальнішим чином. Це дає підставу вважати, що компетенція уряду, який здійснює поточне управління країною, охоплює будь-які питання державного життя, оскільки вони не віднесені до відання інших державних органів.

Отже, можна зробити такі висновки:

– уряд займає центральне місце в системі центральних органів влади зарубіжних держав, хоча це положення не закріплюється в конституціях;

– УРЯД е основним знаряддям здійснення як внутрішньої, так і зовнішньої політики держави;

– функціонування уряду відбувається через рішення й дії посадових осіб, наділених індивідуальними повноваженнями, здійснення яких породжує юридичні наслідки для інших осіб;

– залежно від порядку прийняття владних рішень урядові органи можуть ґрунтуватися на принципах єдиноначальності (наприклад міністерство) або колегіальності (наприклад рада міністрів);

– роль і вплив уряду, кількість актів, що ним видаються, неухильно зростає в усіх без винятку державах;

– конституційне право регулює як основи статусу всього уряду в цілому, так і основи статусу окремих урядових закладів (міністерств, відомств та ін.).

Контрольні запитання і завдання

1. Дайте визначення поняття уряду.

2. У чому відмінність між термінами "уряд" і "кабінет"!

3. Як будуються відносини уряду, глави держави і вищого законодавчого органа залежно від форми правління й державного режиму в країні?

4. У чому суть інституту делегованого законодавства?

5. Охарактеризуйте правовий статус глави уряду.

6. Які функції в "міністра без портфеля"?

7. Назвіть способи формування уряду.

8. Яка структура урядів?

9. Якими повноваженнями володіють уряди?

10. Які функції виконують уряди?