Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 13.2. Конституційно-правовий статус парламенту в Німеччині

Законодавча влада здійснюється парламентом, що складається з двох палат – бундестагу і бундесрату. Бундестаг, у складі якого 496 депутатів, обирається прямими виборами строком на 4 роки. У складі бундесрату 41 обранець, і вони є членами уряду земель. Кожна земля має в бундесраті від 3 до б голосів залежно від чисельності населення. Палати обирають своїх голів, які керують роботою депутатів, і утворюють постійні комітети. Засідання палат, як правило, є відкритими, якщо тільки депутати не ухвалять рішення про закриття засідання. Основний закон визначає коло питань виключної законодавчої компетенції федерального парламенту і конкуруючої компетенції федерації та земель. Крім того, ст. 75 Основного закону визначає питання, з яких парламент може видавати загальні розпорядження.

Бундестаг виковує в конституційній системі федеративної республіки три головні функції: 1) є вирішальним органом формування уряду; 2) центром законодавчого процесу і 8) органом представництва всього німецького народу.

Законодавчий процес.

Бундестаг є центральним органом законодавчого процесу. Фактично процес законодавства відбувається усередині трикутника: федеральний уряд, бундестаг і (зважаючи на федеральні інтереси) бундесрат.

Законодавча ініціатива може виходити від усіх трьох органів, але від бундесрату – лише зрідка, від бундестагу – на чверть, а найчастіше – від федерального уряду, тобто від його міністерств. Проте остаточне прийняття закону залишається за бундестагом. Отже, законом стає лише те, що він приймає як закон. Підписання (оформлення) закону федеральним президентом – це формальний акт.

Як і в більшості демократичних країн, у ФРН стосовно законодавчої ініціативи явну перевагу має виконавча влада. Деякі законопроекти від "самої палати", тобто від парламенту, йдуть цим шляхом лише для прискорення процедури; насправді вони готуються урядом.

Процедура прийняття федерального закону така. Законопроект приймається бундестагом і відразу передається бундесрату. Якщо бундесрат не схвалить цього законопроекту, він може протягом двох тижнів зажадати скликання погоджувального комітету, в якому повинні бути представлені члени обох палат. Якщо комітет запропонує які-небудь зміни до прийнятого законопроекту, його повинен повторно розглянути бундестаг. Законопроект, схвалений вдруге, знову може відхилятися бундесратом протягом тижня. Тоді законопроект направляється в бундестаг утретє, і якщо за нього проголосує більшість членів бундестагу, він вважається прийнятим.

Конституція не забороняє бундестагу повністю переробити законопроект, запропонований урядом. У цьому випадку уряд не повинен піти у відставку або поставити питання про довіру, якщо опиниться в меншості, тому для нього не так уже суттєво, чи буде піддано його законопроект значному коригуванню. Низка важливих законів (наприклад, закони про картелі або закони про добровольців) була прийнята парламентом у значно зміненій редакції порівняно з проектом, внесеним виконавчою гілкою влади.

Слід зазначити, що законодавчий процес суворо контролюється урядом, проте не у всіх його фазах. Правляча більшість не є слухняним виконавцем законодавчої програми уряду, опозиція може з успіхом прагнути реалізувати в цьому законі хоча б частину своїх політичних уявлень. Відбувається це переважно у фазі обговорення в комітетах. У рамках законодавчої процедури в бундестагу ця фаза – найважливіша, бо там текст закону доводиться до прийнятного для пленуму стану. Оскільки альтернативні проекти опозиції рідко мають шанси бути прийнятими більшістю, вона концентрує свої зусилля, частково з успіхом, на врахуванні її позиції під час обговорення в комітетах. Цим пояснюється те, що за чималу частину внесених і врешті-решт прийнятих бундестагом законів (якщо тільки не йдеться про політично особливо суперечливі питання) голосує і опозиція.

Бундестаг традиційно розглядає законопроекти в трьох читаннях. У найтиповішому випадку закон, пропонований кабінетом, направляється в бундесрат, який дає свій висновок, а потім передається в бундестаг. Рада старійшин вирішує, коли саме він повинен бути внесений до порядку денного пленарного засідання. Після встановлення терміну фракції у своїх робочих гуртках, а також на своїх пленарних засіданнях обговорюють його зміст і ухвалюють принципове рішення про подальшу процедуру. Потім урядовий проект направляється на перше читання до парламенту. Зазвичай він відразу передається на обговорення в комітети. Лише важливі політичні законопроекти негайно проходять перше обговорення в бундестагу. Фаза проходження через комітети (на якій закон детально обговорюється відповідальним за нього комітетом за участю й інших компетентних комітетів) триває, як правило, декілька місяців.

У другому читанні спеціально призначений комітетом доповідач повідомляє зміст проекту і просить пленум, відповідно до рішення комітету, або прийняти його без змін, або внести корективи, або взагалі відхилити. Перед другим читанням фракції повинні точно знати, чи мають вони намір і в якій саме формі внести можливі пропозиції про поправки.

Якщо цього не відбувається, за другим читанням безпосередньо йде третє. Якщо приймаються поправки до тексту закону, третє читання має відбутися пізніше. Більшість законів, що приймаються бундестагом, можна вважати рутинними, оскільки під час їх прийняття в третьому читанні загального обговорення не проводиться. Лише політично важливі законопроекти виносяться в третьому читанні на загальну дискусію, яка завершується голосуванням, що і вирішує, чи стане цей проект законом.

Приблизно третина всіх заковів (здебільшого політично менш важливих) проходить процес законодавствування без змін. Майже половина зазнає істотних змін змісту чи то в бундестагу, чи то за посередництва бундесрату. Для німецького парламентаризму характерним є те, що лише приблизно 10 % всіх законів за період однієї легіслатури1 не можуть бути прийняті конституційною більшістю, тобто голосами всіх фракцій. І цей факт підтверджує, наскільки сильно звичайна законодавча процедура враховує думку та інтереси всіх учасників процесу законодавствування.

Канцлер Федеральної Республіки Німеччина формально обирається бундестагом за поданням федерального президента. У разі застосування нормальної процедури федеральний президент може зробити вибір лише між двома політичними діячами, представленими для обрання обома великими партіями як кандидати на пост канцлера. За результатами виборів і відповідно до домовленості між можливими партнерами по коаліції федеральному президенту залишається лише право запропонувати того кандидата, який, у більшості випадків, буде обраний парламентом. Як правило, це лідер сильної партії. Бундестаг має також контрольні повноваження стосовно уряду. Вони виявляються у формах інтерпеляції, усних питань, у роботі слідчих комісій, у праві вимагати відставки уряду.