Конституційне право України - Погорілко В.Ф. - 2. Вибори в Україні

Однією з найбільш дієвих форм безпосередньої демократії в Україні є вибори. Саме вони дозволяють перетворити волевиявлення громадян України у волю Українського народу під час формування представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Вибори є однією з найдавніших форм прямого народовладдя, відомих ще з часів так званої "вічової демократії". Вони пройшли складний шлях становлення і розвитку, набуваючи якісно нових юридичних властивостей. На сьогодні вибори на загальнодержавному та місцевому рівні проводяться у переважній більшості країн світу, за винятком теократичних монархій.

Вибори стали не тільки найбільш поширеною формою безпосередньої реалізації народного суверенітету, а й показником рівня розвитку громадянського суспільства, правової держави, прав і свобод людини і громадянина тощо. Навіть у таких країнах, як Афганістан та Ірак, які були звільнені від антинародних політичних режимів, проведення демократичних виборів до представницьких органів держави і місцевого самоврядування стали одним із найбільших здобутків народу цих держав.

Натомість все більше нарікань з боку демократичної світової громадськості викликають вибори на безальтернативній основні ("виборчі плебісцити"), що проводяться в ряді країн світу, зокрема й у пострадянських республіках.

В Україні вибори на демократичних засадах почали проводитися одночасно з проголошенням незалежності нашої держави. Нагадаємо, що 1 грудня 1991 p., одночасно з проведенням всеукраїнського референдуму, який надав найвищої юридичної сили Акту проголошення незалежності України, були проведені вибори Президента України. З того часу, відповідно до чинного законодавства України, в нашій країні регулярно проводяться вибори представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Під виборами слід розуміти форму безпосередньої демократій зміст якої полягає у формуванні представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування шляхом голосування громадян України.

За своїм змістом вибори є волевиявленням народу щодо формування представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За суб'єктами вибори передбачають формування Верховної Ради України, Президента України, Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

За формою вибори являють собою вибір найбільш гідного з-поміж інших кандидата на виборну посаду до органів державної влада та органів місцевого самоврядування шляхом голосування громадян за його кандидатуру.

За способами і засобами проведення вибори можуть бути черговими, позачерговими та довиборами колегіального органу.

Поняття виборів часто вживають як термін "виборче право", що вживається в об'єктивному та суб'єктивному значенні. В об'єктивному значенні виборче право - це Інститут конституційного права, що об'єднує норми конституційного та інших галузей права, які визначають поняття, види, принципи виборів, порядок їх організації та проведення, а також юридичну відповідальність за порушення чинного законодавства про вибори.

Об'єктивне виборче право виражається в Конституції України, законах України "Про вибори народних депутатів України" від 25 березня 2004 р., "Про вибори Президента Україна" від 5 березня 1999 p., "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р., "Про Центральну виборчу комісію" від ЗО червня 2004 р. та Ін. Серед вчених сьогодні існує думка щодо доцільності прийняття Виборчого кодексу України.

Суб'єктивне виборче право - це конституційне право громадянина України вільно обирати та бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38 Конституції) . Це право також слід розуміти як встановлене Конституцією та законами України право громадянина України брати участь у всіх видах виборів на всіх стадіях їх організації та проведення.

Виборче право тісно пов'язане з виборчою системою, під якою слід розуміти суспільні відносини врегульовані нормами Конституції та законів України які виникають, змінюються та припиняються у зв'язку з голосуванням громадян за кандидатів на виборні посади та розподілі виборних посад за результатами виборів.

Найбільш поширеними у світі виборчими системами є мажоритарна, пропорційна та змішана (мажоритарно-пропорційна) виборчі системи. Мажоритарна виборча система (відносної, абсолютної, кваліфікованої більшості) застосовується під час виборів одноособових та колегіальних представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вона передбачає утворення одномандатних виборчих округів, на які поділяється вся територія країни чи відповідної адміністративно-територіальної одиниці, чи суб'єкта місцевого самоврядування, в яких громадяни голосують за конкретних кандидатів, що претендують на представницький мандат. Пропорційна виборча система (з "жорсткими" та "м'якими" виборчими списками) застосовується під час виборів колегіальних представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування і передбачає утворення виборчих списків кандидатів від організацій політичних партій та їх виборчих блоків. Змішана виборча система передбачає комбінування пропорційної та мажоритарної виборчих систем у межах однієї держави.

Окрім цих виборчих систем, у ряді країн світу (СІЛА, Франція та ін.) застосовуються традиційні, Іноді архаїчні виборчі системи (праймеріз, панашування та ін.), які є досить складними і суперечливими. Нагадаємо, що під час виборів президента США у 2004 році виборча система праймеріз ледь не призвела до зриву виборів, а результати самих виборів тривалий час оскаржувалися в суді представниками Д. Керрі - суперника чинного президента США Дж. Буша.

В Україні виборча система в період з 1991 до 2006 року перетерпіла певні еволюційні зміни: мажоритарна виборча система, що утвердилася після проголошення незалежності України, змінилася після прийняття Конституції України в 1996 році на змішану, а з 2006 року в Україні була запроваджена пропорційна виборча система.

Утім пропорційна виборча система застосовується в Україні під час виборів: 1) народних депутатів України: 2) депутатів міських, районних у містах, районних, обласних рад, м. Києва І Севастополя; 3) депутатів Верховної Ради АРК, тоді як під час виборів Президента України; депутатів сільських і селищних рад; сільських, селищних і міських голів застосовується мажоритарна виборча система. Отже, на сьогодні в Україні діє кілька самостійних виборчих систем, що передбачає застосування пропорційної та мажоритарної систем до різних видів виборів.

Поняття "вибори" має узагальнюючий характер для всіх видів виборів, які проводяться в нашій країні. Але вибори є досить різноманітними і можуть класифікуватися за об'єктом, суб'єктом, територією, часом тощо.

За об'єктами вибори поділяються на: 1) вибори представницьких органів державної влади; 2) вибори представницьких органів місцевого самоврядування.

За суб'єктами розрізняють: 1) вибори народних депутатів України; 2) вибори Президента України; 3) вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

За територією вибори слід розрізняти: 1) загальнонаціональні (загальнодержавні), що здійснюються на території всієї країни; 2) місцеві вибори до представницьких органів місцевого самоврядування.

За часом проведення вибори поділяються на: 1) чергові, що проводяться в період закінчення строку повноважень функціонування певного виду виборного органу або посади; 2) позачергові, або дострокові, що проводяться в разі дострокового припинення строку повноважень; 3) повторні, які проводяться у разі, коли вибори у виборчому окрузі визнані недійсними або такими, що не відбулися.

М. І. Ставнійчук також виділяє додаткові види виборів за часовим критерієм: вибори депутатів замість депутатів, сільських, селищних, міських голів, які вибули; вибори, що проводяться в разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці.

Існують й інші класифікації виборів в Україні.

Сутність і зміст виборів найбільш узагальнено виражають їх принципи. Вони опосередковують основні, фундаментальні засади правового регулювання правовідносин, що утворюються в процесі організації та проведення всіх видів виборів в Україні.

Отже, принципи виборчого права України - це основні засади, керівні положення, які визначають сутність і зміст реалізації і гарантування виборчих прав громадян України та забезпечують передбачений Конституцією та законами України порядок організації і проведення всіх видів виборів у державі.

Відповідно до загальної теорії принципів права, з огляду на сферу їх застосування та цільового призначення, принципи поділяються на загальні та спеціальні (інституційні).

Загальними принципами виборів, як основної форми безпосередньої демократії, є принципи: суверенності народу; єдиновладдя народу; повновладдя народу; безпосереднього волевиявлення народу; поєднання безпосередньої і представницької демократії; пріоритетності безпосереднього народовладдя в системі демократії; політичного плюралізму; конституційності й законності; загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя; рівності у здійсненні безпосереднього народовладдя; відкритості та гласності тощо.

До загальних принципів виборчого права належать насамперед принципи вільного, загального, рівного, прямого виборчого права, а також таємного голосування під час здійснення виборчого права. Ці принципи є фундаментальними як для виборів, так і для більшості інших форм безпосередньої демократії, наприклад референдумів. Принципи вільного, загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні визнані універсальними принципами виборчого права.

Принцип вільності виборчого права гарантує громадянам України, які мають право голосу, свободу волевиявлення. Кожен громадянин має право брати або не брати участь у виборах, реалізуючи своє активне чи пасивне виборче право. Це право громадянина захищається Конституцією та законами України. Ніхто не може бути примушений голосувати на виборах.

Принцип загальності виборчого права означає, що суб'єктивне активне виборче право, тобто право обирати, відповідно до ст. 70 Конституції України мають усі громадяни України, які на день голосування досягли 18 років, за винятком осіб, визнаних судом недієздатними.

Суб'єктивне пасивне виборче право, тобто право бути обраним, як і раніше, має свої особливості залежно від виду виборів.

Принцип рівності виборчого права передбачає, що всі громадяни України беруть участь у виборах на рівних засадах. Усі виборці мають однакову кількість голосів І кожний голос має однакове з іншими значення. Здійснення громадянами України права обирати і бути обраними не залежить від їхньої раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак. Обмеження виборчих прав громадян України, не передбачених Конституцією, забороняються (ст. 64 Конституції України).

Принцип прямого виборчого права визначає право громадян обирати кандидатів та організації політичних партій і їх блоки на виборах безпосередньо. Конституцією передбачаються прямі вибори народних депутатів України, Президента, депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Принцип таємності голосування означає, що контроль за волевиявленням виборців не допускається, гарантується повна свобода волевиявлення. Це право забезпечується можливістю кожного виборця голосувати особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Виборчий бюлетень заповнюється голосуючим у кабіні або в кімнаті для таємного голосування, без присутності сторонніх осіб.

До спеціальних принципів виборчого права відносяться принципи альтернативності, багатопартійності виборів, публічності та відкритості виборчого процесу, гласності виборів, політичного плюралізму та багатопартійності, організації виборів спеціальними незалежними органами, територіальної організації виборів, спеціального фінансування виборів, рівних можливостей для всіх кандидатів і організацій політичних партій і їх блоків у проведенні передвиборної агітації, рівного доступу всіх кандидатів і політичних партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу до ЗМІ, незалежно від форми їх власності, неупередженості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ. їх керівників, інших посадових і службових осіб до партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу, юридичної відповідальності за порушення виборчого законодавства України тощо.

Принципи виборчого права втілюються у процедурі організації та проведення виборів, яку ще називають виборчим процесом . Виборчий процес - це система врегульованих Конституцією та законами України основних послідовних процесуальних стадій (етапів) організації та проведення виборів в Україні.

Виборчий процес забезпечується системою його суб'єктів. Стаття 12 Закону України "Про вибори народних депутатів України" визначає суб'єктами виборчого процесу: 1) виборця; 2) виборчу комісію; 3) партію (блок), що висунула кандидатів у депутати; 4) кандидата у депутати; 5) офіційного спостерігача від партії (блоку) - суб'єктів виборчого процесу. Утім загалом учасників виборчого процесу значно більше. Це й органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх службові й посадові особи, політичні партії та громадські організації, ЗМІ, міжнародні спостерігачі тощо.

Безперечно, найбільш складна комплексна робота щодо організації та проведення виборів в Україні здійснюється ЦВК. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 р. ЦВК є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради АРК, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.

Комісія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. Комісія здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, та комісій з місцевих референдумів.

Основні повноваження ЦВК щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, а також їх фінансового закріплені в статтях 18, 19, 21, 23 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 р.

Виборчий процес в Україні складається із взаємопов'язаних логічно послідовних стадій його здійснення. Так, ч. 4 ст. 11 Закону України "Про вибори народних депутатів України" визначає такі стадії виборчого процесу: 1) складення та уточнення списків виборців; 2) утворення виборчих округів; 3) утворення виборчих дільниць; 4) утворення виборчих комісій; 5) висування та реєстрація кандидатів у депутати; 6) проведення передвиборчої агітації; 7) голосування; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування; 9) встановлення виборів депутатів та їх офіційне оприлюднення; 10) припинення діяльності виборчих комісій. Схожі стадії виборчого процесу визначають і закони про вибори Президента України та вибори представницьких органів місцевого самоврядування.

Попри багатоманітність видів виборів в Україні, можна виділити основні стадії організації та проведення виборів, які властиві всім видам виборів в Україні: призначення або проголошення виборів; формування територіальних виборчих одиниць - виборчих округів та виборчих дільниць; формування виборчих комісій; передвиборна агітація; голосування; підрахунок голосів; встановлення результатів голосування та їх оприлюднення, припинення діяльності виборчих комісій. Іноді проводиться і альтернативна стадія виборів - повторне голосування.

На прикладі виборів народних депутатів України, які вперше за всю історію України проводяться за пропорційною виборчою системою, можна визначити сутність і зміст основних стадій виборчого процесу.

Першою стадією організації та проведення виборів народних депутатів є складення та уточнення списку виборців. Відповідно до ст. 39 Закону України "Про вибори народних депутатів України", для підготовки проведення голосування виборців до 1 жовтня року, який передує року проведення чергових виборів, складаються загальні списки виборців за формою, затвердженою ЦВК. Для складення цих списків районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, виконавчими органами міських рад утворюються робочі групи обліку виборців, які складають списки виборців відповідно до Порядку складення списків виборців, затвердженого ЦВК. До цього списку заносяться такі дані виборців: 1) прізвище, ім'я, по батькові; 2) дата народження; 3) місце народження; 4) місце проживання або місце перебування; 5) у разі необхідності - примітка про постійну нездатність пересуватися самостійно.

З метою уточнення списків виборців районна, міська група обліку виборців не пізніше 1 листопада року, що передує року проведення виборів, надають загальний список виборців для ознайомлення громадян у приміщенні, доступному для відвідування громадян. Уточнення списку виборців триває до 1 січня року виборів.

Після уточнення загального списку виборців робочі групи обліку складають списки виборців за кожною звичайною виборчою дільницею і передають їх відповідному сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради або іншій посадовій особі, яка відповідно до закону здійснює його повноваження, у двох примірниках на паперовому носії та в електронному вигляді.

Виборці, які не раніше ніж за 30 днів до дня виборів включно вибувають з населеного пункту, де вони включені до списку виборців, або повертається з-за кордону в Україну чи від'їзджають з України за кордон, мають право на отримання відкріпного посвідчення, що дає громадянину можливість бути включеним у списки виборців в іншій звичайній виборчій дільниці або голосувати в межах закордонного виборчого округу. Відкріпні посвідчення є документацією суворої звітності.

Стадія утворення виборчих округів передбачає поділ території України на 225 територіальних виборчих округів, які утворюються з приблизно рівною кількістю виборчих дільниць, виходячи з кількості дільниць, що були утворені під час попередніх чергових виборів Президента України або народних депутатів України. До закордонного виборчого округу входять всі закордонні виборчі дільниці. Рішення про утворення територіальних виборчих округів приймається ЦВК не пізніше як за 100 днів до дня виборів (ст. 18 Закону).

Виборчі дільниці (звичайні, спеціальні, закордонні) утворюються з кількістю виборців від 20 до 2 500 осіб не пізніше як за 50 днів до дня виборів. Звичайні виборчі дільниці утворюються для організації голосування за місцем їх проживання; спеціальні виборчі дільниці утворюються у стаціонарних лікувальних закладах, на суднах, які перебувають у плаванні під прапором України, на полярних станціях України, в установах кримінально-виконавчої системи та в інших місцях тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування; закордонні виборчі дільниці утворюються за поданням МЗС України при дипломатичних та інших офіційних представництвах і консульських установах України за кордоном.

Для проведення виборів народних депутатів України утворюються виборчі комісії (окружні виборчі комісії та дільничі виборчі комісії - звичайні та спеціальні) - спеціальні колегіальні органи, уповноважені організовувати підготовку та проведення виборів депутатів і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про вибори депутатів (статті 24-25 Закону).

Окружна виборча комісія утворюється ЦВК не пізніше як за 60 днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та Інших членів комісії кількістю не менше 12 і не більше 18 осіб. Дільничі виборчі комісії (звичайні та спеціальні) утворюються відповідною окружною комісією не пізніше як за 35 днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії. Кількість членів дільничних комісій встановлюється ст. 28 Закону: 1) для малих дільниць -10-18 осіб; 2) для середніх дільниць - 14-20 осіб; 3) для великих дільниць - 18-24 особи. Дільничні виборчі комісії закордонної виборчої дільниці утворюються ЦВК на тих самих основах, що й звичайні та спеціальні дільничні виборчі комісії.

Істотною стадією виборів народних депутатів України є висування і реєстрація кандидатів у депутати, що розпочинається за 119 днів і закінчується за 90 днів до дня виборів. Згідно з ст. 55 Закону громадяни України, що можуть балотуватися у депутати, можуть дати згоду бути кандидатом у депутати від партії (блоку).

При цьому виборчий блок може бути утворений двома і більше офіційно зареєстрованими Міністерством юстиції партіями, на підставі рішень з'їзду (зборів, конференції) кожної з цих партій. Виборчий блок повинен мати повну та скорочену назву, керівні органи виборчого блоку та умови їх функціонування, норми представництва та спосіб делегування представників від партій щодо висунення кандидатів у депутати, порядок проведення міжпартійного з'їзду та прийняття його рішення тощо.

Партія (блок) на своєму з'їзді може висувати кандидатом у депутати особу, яка є членом цієї партії чи партії, що входить до блоку, або позапартійну особу, що може бути обраною депутатом. ЦВК реєструє кандидатів у народні депутати України, за умови надання ними документів, визначених у ст. 58 Закону і надає їм довідку про прийняття документів. Порядок реєстрації кандидатів припиняється за 85 днів до дня виборів.

Водночас Закон про вибори народних депутатів України в ст. 64 містить положення про можливість скасування ЦВК реєстрації кандидата (кандидатів) у депутати не пізніше як за три дні до виборів у разі звернення кандидата у депутати після його реєстрації із письмовою заявою про відмову балотуватися; припинення громадянства України кандидата у депутати тощо.

Новелою виборчого законодавства є встановлення грошової застави в розмірі 2 000 мінімальних розмірів заробітної плати, яка повертається лише тим партіям (блокам), які взяли участь у розподілі мандатів (ст. 59 Закону).

Після прийняття ЦВК рішення про реєстрацію кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку), починається стадія передвиборчої агітації, що триває до 24 години останньої п'ятниці перед днем виборів.

Стаття 66 Закону визначає такі форми проведення передвиборчої агітації, як: проведення зборів громадян, інших зустрічей з виборцями; проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів; проведення публічних дебатів, дискусій, "круглих столів", прес-конференцій стосовно положень передвиборчих програм та політичної діяльності партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу чи кандидатів у депутати; розповсюдження виборчих листівок, плакатів й інших друкованих агітаційних матеріалів тощо. Обмеження щодо ведення передвиборчої агітації встановлюються ст. 71 Закону.

Кульмінаційною стадією виборчого процесу є голосування та встановлення результатів виборів народних депутатів України.

Голосування виборців на виборчих дільницях здійснюється за допомогою виборчих бюлетенів, форма і текст яких затверджуються ЦВК не пізніше, як за 30 днів до дня голосування. Виборчі бюлетені виготовляються не пізніш як за сім днів до дня виборів у централізованому порядку державним поліграфічним підприємством.

Голосування проводиться в день виборів з 7 до 22 години в спеціально відведених та облаштованих приміщеннях, в яких обладнані кабіни для таємного голосування. Організація проведення голосування та підтримання у приміщенні для голосування належного порядку, забезпечення таємності волевиявлення виборців під час голосування покладаються на дільничну виборчу комісію (ст. 83 Закону).

Виборець особисто заповнює виборчий бюлетень для голосування в кабіні для таємного голосування, роблячи позначку "плюс" або іншу, що засвідчує його волевиявлення, у квадраті напроти назви партії (блоку), або у квадраті напроти слів "Не підтримую кандидатів від жодної політичної партії, виборчого блоку політичних партій" і опускає заповнений виборчий бюлетень до опломбованої виборчої скриньки.

Голосування виборців, що не можуть пересуватися до виборчої дільниці за віком, у зв'язку з інвалідністю або станом здоров'я, відбувається за місцем їх проживання з дотриманням всіх вимог щодо процедури голосування.

Встановлення результатів голосування передбачає встановлення підсумків голосування у межах виборчих дільниць і виборчих округів, передання відповідної документації до ЦВК, яка й встановлює на своєму засіданні результати виборів народних депутатів України, відповідно до процедури, визначеної ст. 96 Закону.

ЦВК не пізніше як на п'ятий день з дня встановлення результатів виборів офіційно оприлюднює їх результати в газетах "Голос України" та "Урядовий Кур'єр". Список обраних депутатів публікується із зазначенням в алфавітному порядку їх прізвища, імені, по батькові, року народження, освіти, посади (звання), місця роботи, місця проживання, партійності суб'єкта висування.

Суб'єкти виборчого процесу мають право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються процесу виборів депутатів у позасудовому та судовому порядку.

Окрім чергових виборів народних депутатів України, Конституція та закони України визначають можливість проведення позачергових виборів. Відповідно до ч. 2 ст. 77 Основного Закону позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Інститут позачергових виборів народних депутатів України застосовувався в 2007 році. Внаслідок їх проведення у Верховній Раді України VI скликання утвердилося таке співвідношення політичних сил:

Особи винні в порушенні законодавства про вибори депутатів, згідно зі ст. 117 Закону, притягуються до кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності в порядку, встановленому законом. Утім відповідно до розуміння юридичної відповідальності в конституційному праві, слід виділяти такі види юридичної відповідальності за порушення законодавства про вибори народних депутатів України, як конституційна, адміністративна, кримінальна, дисциплінарна та ін. Зокрема, прикладом конституційної санкції за порушення виборчого законодавства може бути визнання виборів недійсними.