Конституційне право України - Погорілко В.Ф. - 2. Склад і структура Верховної Ради України

1. Поняття Верховної Ради — парламенту України

Чинна Конституція України визначає Верховну Раду України як єдиний загальнонаціональний постійно діючий, колегіальний, виборний орган законодавчої влади у складі 450 народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років (статті 75-76 Конституції).

Пріоритетною рисою українського парламенту як органу законодавчої влади є його винятковість як єдиного органу законодавчої влади у державі, універсальність у системі органів державної влади, що зумовлена, насамперед, унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, поділом державної влади на законодавчу, виконавчу, судову, внутрішньою структурою парламенту та іншими обставинами.

Нині в Україні не існує інших органів законодавчої влади і загальнонаціональних або місцевих, крім Верховної Ради України. Не передбачена й можливість делегування нею своїх законодавчих повноважень.

Верховна Рада с загальнонаціональним представницьким органом державної влади, оскільки вона має право представляти весь Український народ - громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу. Це випливає як із преамбули Конституції та її змісту, так і з назви парламенту - "Верховна Рада України".

Колегіальний характер Верховної Ради як парламенту України полягає насамперед у її складі й порядку роботи. Верховна Рада складається з 450 народних депутатів і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Рішення Верховної Ради приймаються на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ст. 84 Конституції).

Виборний характер українського парламенту, як і парламентів інших країн, полягає в тому, що він формується виключно шляхом виборів народних депутатів України. Ці вибори є, як правило, вільними і демократичними. Вони проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Постійний, постійно діючий характер українського парламенту полягає, зокрема, в тому, що народні депутати обираються до Верховної Ради строком на п'ять років і здійснюють свої повноваження в ній на постійній основі. Верховна Рада України, як зазначається в її Конституції (ст. 82) і в Законі України "Про внесення змін до Конституції України", працює сесійно.

Ці та інші риси парламенту зумовлюють властиве лише йому місце в системі органів державної влади. Парламент України є пріоритетним органом в системі органів державної влади України, першим серед рівних. Він здійснює пріоритетний вид державної влади — законодавчу владу, бере участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, є загальним представником народу І виразником його волі. Парламент України має багатогранні відносини з іншими органами державної влади та Із суб'єктами політичної системи; політичними партіями тощо.

2. Склад і структура Верховної Ради України

Склад і структура Верховної Ради України є важливим надбанням держави і суспільства протягом останніх років і відображенням рівня і напрямів їх розвитку.

Загальний кількісний склад Верховної Ради та її структура визначаються Конституцією України. Згідно з чинною Конституцією України (ст. 76) конституційний склад Верховної Ради

України - 450 народних депутатів. Ця кількість обумовлена рядом факторів: кількістю населення (громадян) України і виборців, традиційною системою виборчих округів, однопалатністю парламенту та рядом інших причин.

Якісний склад Верховної Ради природно не передбачається ні Конституцією, ні законами, оскільки вибори до неї є вільними і демократичними, проте Конституцією встановлюється ряд вимог до народних депутатів України. Зокрема, народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років.

Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Конституція 1996 року, на відміну від попередніх конституційних актів, значно понизила віковий ценз народних депутатів - з 25 до 21 року і підвищила ценз осілості з двох до п'яти років, а також встановила обмеження для осіб, які мають судимість.

Формування чисельного складу Верховної Ради відбувається на основі Закону України "Про вибори народних депутатів України", прийнятому 25 березня 2004 p., який передбачив перехід до нової, пропорційної системи виборів. Інші виборчі системи - мажоритарна і мажоритарно-пропорційна - вичерпали або не виправдали себе. Так, мажоритарна система зумовлює проведення парламентських виборів у кілька турів, а мажоритарно-пропорційна не дозволяє сформувати стійку парламентську більшість через наявність значної кількості позапартійних народних депутатів, що обираються за цією системою.

Ефективність роботи парламенту залежить значною мірою від його структурованості, а вона, в свою чергу, - від партійності народних депутатів. В українському парламенті IV (XV) скликання близько половини народних депутатів (203) були позапартійними. Найбільш масовими, численними і впливовими в парламенті були такі партії в особі їх фракції, як Комуністична партія України (56), Регіони України (52), Соціалістична партія України (26).

Хоча партійність народних депутатів є основою утворення фракцій, але вона не тотожна фракційності у всіх відношеннях, оскільки фракції нерідко об'єднують депутатів, які належать до кількох партій.

Найбільш актуальними проблемами подальшого розвитку і вдосконалення українського парламенту, з точки зору його якісного і кількісного складу, є, зокрема: структуризація більшості складу парламенту на партійній основі; представництво в парламенті юристів за фахом, представників інших гуманітарних професій, жінок, молоді, робітників і селян; вдосконалення виборчої системи з метою забезпечення обрання конституційного складу парламенту (450 народних депутатів) у найбільш стислі строки; недопустимість одночасного проведення кількох видів виборів (народних депутатів України, Президента України та місцевих виборів), оскільки це істотно впливає на рішення і виборців, і кандидатів, ускладнюючи їх прийняття; забезпечення значно більшої наступності у складі парламенту під час кожних виборів, оскільки при оновленні складу парламенту більше ніж на половину, що мало місце під час формування складу Верховної Ради IV (XV) скликання, двох останніх скликань (XII і XIII), об'єктивно потрібен досить тривалий час (до 1-2 років) для досягнення парламентаріями і парламентом загалом необхідного професійного рівня.

Ефективність діяльності Верховної Ради залежить як від її складу, так і від її структури. Конституція України 1996 року в цілому залишила загальну структуру Верховної Ради без змін у вигляді однопалатного парламенту, проте значно оновила окремі її інститути. Найбільш Істотними новелами української парламентської реформи є: припинення існування Президії Верховної Ради України як постійно діючого органу загальної компетенції, перетворення постійних комісій Верховної Ради у комітети Верховної Ради, формування Рахункової палати Верховної Ради, створення Інституту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини та ряду інших Інститутів, зокрема Інститутів найстарішого за віком народного депутата для відкриття першого засідання першої сесії Верховної Ради та для здійснення процедури складання присяги народними депутатами; представника Президента України у Верховній Раді та інших.

Покладено початок створенню ряду елементів інфраструктури Верховної Ради: видавництва, парламентської бібліотеки. Інституту законодавства, друкованих органів - журналу "Віче", газети "Голос України" та ряду інших.

Відповідно до чинної Конституції України (ст. 88) і Закону України "Про внесення змін до Конституції України" Верховна Рада України обирає з свого складу Голову Верховної Ради. Першого заступника і заступника Голови та відкликає їх з цих посад.

Голова Верховної Ради України має такі повноваження: 1) веде засідання Верховної Ради України; 2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів; 3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України; 4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав; 5) організовує роботу апарату Верховної Ради України (ст. 88 Конституції України).

Голова Верховної Ради України здійснює свої повноваження, передбачені чинною Конституцією, тау порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Основними галузевими органами Верховної Ради є комітети Верховної Ради (таблиця № 1). Верховна Рада для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників та секретарів цих комітетів.

Таблиця № 1

Комітети Верховної Ради України VI скликання

(станом на 15 вересня 2009 р.)

Основними функціями комітетів, як і постійних комісій, мають бути такі:

1) законопроектна робота, яка включає насамперед організацію розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України;

2) участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням Державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економічності та ефективності використання державних коштів;

3) попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, заслуховування та підготовка для розгляду Верховною Радою України відповідних висновків щодо цих кандидатур; обговорення кандидатур посадових осіб, призначення яких відповідно до законодавства погоджується з комітетами, підготовка відповідних висновків щодо цих осіб;

4) попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод, проектів перспективних програм економічного і соціально-культурного розвитку України, звітів про їх виконання та інших питань, що розглядаються Верховною Радою України;

5) здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Конституції законам України, а також вивчення ефективності їх застосування.

Під час здійснення законопроектних робіт комітет, визначений головним з певного законопроекту чи проекту іншого акта Верховної Ради України, узагальнює та систематизує пропозиції, поправки і висновки інших комітетів та готує їх на розгляд Верховної Ради України. Головний комітет має право також вносити пропозиції і поправки під час розгляду законопроекту на своєму засіданні.

Верховна Рада у межах своїх повноважень може створювати також тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

Крім того, для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувало не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюється законом.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою. Верховна Рада, здійснюючи парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, заслуховує щорічні доповіді Уповноваженого про стан дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні.

Рахункова палата створюється для контролю за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України.

Для успішного функціонування нових і оновлених структур Верховної Ради першочерговим є істотне зміцнення їх правової бази, зокрема оновлення законів про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата та ряду інших; створення відносно цілісної системи інфраструктури парламенту; ширше залучення до здійснення законодавчих, установчих і контрольних функцій Верховної Ради суб'єктів законодавчого, бюджетного, контрольного і установчого процесу; забезпечення тіснішої взаємодії Верховної Ради та її органів з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об'єднаннями громадян.