Конституційне право України - Погорілко В.Ф. - РОЗДІЛ 16. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

1. Поняття територіального устрою України

Важливим інститутом державного ладу України є територіальний устрій наглої держави. Цей інститут характеризує юридичні якості та властивості такого основного складового елементу держави, як її територія. Територіальний устрій є організацією території держави.

Відповідно до ст. 2 Основного Закону суверенітет України поширюється на всю її територію. Тобто наша держава наділена виключним правом здійснювати на своїй території всю повноту державної влади і виступати від імені народу, що проживає на цій території, незалежним суб'єктом міжнародних відносин. Тобто у межах своїх територіальних кордонів суверенна держава виступає як єдиний офіційний представник всього народу, що об'єднується за ознакою громадянства.

Поняття "територія" вживається в географії та інших науках, але в юридичній науці воно набуває специфічного змісту і вживається як категорія "територія держави".

Територія держави (від лат. terra - земля) - це простір, зафіксований державним кордоном, на який поширюється суверенітет держави. Територія держави включає: суху-потну територію, водні простори (внутрішні морські води і територіальне море), повітряну територію (простір над сухопутною і водною територіями, умовно до космічного простору), а також підземну територію (простір під сухопутною і водною територіями до технічно доступної глибини). Особливий правовий режим, що регулюється, в першу чергу, міжнародним правом мають континентальний шельф і виключна (морська) економічна зона.

За своїм змістом категорія "територія держави" визначає правовий режим зв'язку держави з певною територією та її окремими складовими елементами. Для визначення адміністративно-територіального устрою у вітчизняній юридичній навчальній і науковій літературі іноді вживаються поняття "адміністративно-територіальний устрій", "адміністративно-територіальний лад", "адміністративно-територіальний поділ держави" та ін.

Розрізняють два основних види територіального устрою: політико-територіальний і адміністративно-територіальний. Політико-територіальний устрій передбачає поділ території держави на окремі самостійні частини. Він є характерним для федеративних держав (Бразилія, Індія, США, ФРН та ін.). Адміністративно-територіальний устрій - це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці. Він властивий для унітарних держав (Велика Британія, Китай, Франція, Японія та ін.).

Така точка зору обумовлюється тим, що в державах із федеральним устроєм територіальний устрій характеризується наявністю політичних зв'язків між державою і суб'єктами федерації, а в унітарних державах, до яких відноситься й Україна, зв'язок між державою і адміністративно-територіальними одиницями має адміністративний характер.

Отже, адміністративно-територіальний устрій - це територіальна організація держави, що характеризується внутрішнім поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці різного рівня, відповідно до яких утворюються місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Територіальний устрій України ґрунтується на певних принципах, керівних засадах, що визначають сутність і зміст цього інституту державного ладу і закріплюються в Конституції та законах України.

Відповідно до ст. 132 Конституції України, територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Важливим принципом територіального устрою України є принцип територіального верховенства держави, який є системоутворюючим щодо інших принципів цього інституту державного ладу України. Цей принцип сформульований на основі статей 112 Конституції України, що визначає суверенність України і передбачає, що державна влада в Україні здійснюється відповідно до Конституції та законів України системою відповідних державних органів на всій території держави.

Принцип територіального верховенства держави характеризує повноту державної влади у всіх її конституційних формах і виявах на всій території України. Держава самостійно встановлює правовий режим власної території, здійснює її оборону, вирішує питання адміністративно-територіального поділу з метою вибору оптимальної моделі здійснення державного володарювання і місцевого самоврядування тощо.

Принцип єдності та цілісності території означає, що складові частини території України - адміністративно-територіальні одиниці - знаходяться у нерозривному взаємозв'язку, визначаються внутрішньою єдністю в межах державного кордону України.

Територія України є недоторканою, а її межі визначаються державним кордоном (ст. 2 Конституції України). Це конституційне положення дозволяє виявити ще один принцип, споріднений з основними принципами територіального устрою України, принцип непорушності державного кордону. Під державним кордоном слід розуміти лінію, що визначає межі її території і вертикальну поверхню, що проходить по цій лінії. Правовий режим державного кордону України регулюється Законом України "Про державний кордон України" від 4 листопада 1991 р.

Чинне законодавство України охороняє принципи єдності, цілісності та недоторканості території України в межах її державного кордону. Посягання на цілісність і недоторканість території України у формі вчинення умисної дії з метою зміни меж території або державного кордону України, визначених Конституцією та законами України, а також публічні заклики чи розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій є кримінальним злочином (ст. 110 КК України) і тягне за собою кримінальну відповідальність.

Принцип централізації та децентралізації в здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними (загальнодержавними) органами держави Конституцією та законами України закріплюється право забезпечення внутрішніх і зовнішніх загальнонаціональних інтересів, регулювання всіх сфер суспільного і державного ладу-політичної, економічної, соціальної, культурної (духовної), екологічної та зовнішньополітичної, а обов'язок захисту суверенітету і територіальної цілісності України визначається Конституцією України як найважливіша функція держави, справа всього Українського народу (ст. 17). За місцевими органами влади закріплюється право вирішувати питання регіонального і місцевого значення, сприяючи реалізації загальнодержавних програм.

Водночас принцип централізації органічно пов'язаний з принципом децентралізації, що знаходить вираження у функціях місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 7 Основного Закону, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Тобто принцип централізації та децентралізації територіального устрою України знаходить логічне продовження у принципах організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування і розмежуванні їх компетенції відповідно до Конституції та законів України.

Важливим принципом територіального устрою України, який визначає сутність і зміст регіональної політики нашої держави, є принцип збалансованості й соціально-економічного розвитку регіонів, а урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Цей принцип означає, що держава забезпечує і гарантує право територіальних громад, які, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, умовно об'єднуються в певні регіони вирішувати політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні) та інші проблеми згідно з інтересами територіальних громад.

Поняття "регіон" визначається Законом України "Про стимулювання розвитку регіонів" від 8 вересня 2005 p., відповідно до якого "регіон" - це територія АРК, області, міст Києва та Севастополя.

Існують й інші конституційні принципи територіального устрою України. Зокрема, пріоритетним принципом територіального устрою будь-якої держави є принцип народного суверенітету. Зазначений принцип закріплює за народом України виключне право здійснювати свою владу на всій території України безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Народ України має право безпосередньо вирішувати питання територіального устрою України. Так. ст. 73 Конституції України гарантує громадянам України право вирішувати питання зміни території України шляхом проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму.

Важливим принципом територіального устрою України є принцип, який визначає форму цього устрою. Зокрема, ст. 2 Конституції України визначає, що Україна є унітарною державою, тим самим закріплюючи принцип унітаризму територіального устрою України.

Як відомо, сьогодні у світі найбільш поширеними формами територіального устрою є унітарна (Болгарія, Велика Британія. Польща. Угорщина та ін.), федеративна (Аргентина, Індія, Німеччина. США та ін.) І конфедеративна (Сербія і Чорногорія) форми. Щоправда, конфедерації є швидше винятком з огляду на перехідний характер цієї форми територіального устрою. У кожній країні світу форма територіального устрою сформувалася історично під впливом комплексу об'єктивних і суб'єктивних чинників.

Україна тривалий час перебувала в складі різних за територіальним устроєм держав, виступаючи суб'єктом унітарних держав (Польща, Румунія, Російська імперія), федерацій (СРСР) та конфедерацій (Австро-Угорщина), але споконвічним прагненням українського народу було створення власної єдиної унітарної держави. Уперше спроба створити таку державу шляхом Акта злуки між УНР і ЗУНР була здійснена в 1922 році, але утворити єдину унітарну державу вдалося лише з проголошенням незалежності України 24 серпня 1991 р. З того часу принцип унітаризму нашої держави є одним із фундаментальних і найбільш захищених принципів конституційного ладу.

Україна, як унітарна держава (від лат. unitas- єдність, єдине ціле) має у своєму складі адміністративно-територіальні одиниці без правового статусу державних утворень. В Україні Існує єдина Конституція, єдина система законодавства, єдині державні символи, єдина для всієї території України державна мова, єдине громадянство, єдина виборча система, єдина система органів державної влади, уніфікована система місцевого самоврядування, яка передбачає спеціальний правовий статус для АРК і міст Києва і Севастополя, єдина фінансово-бюджетна система, єдина грошова одиниця, єдина система оборони і національної безпеки.

Важливе значення має і принцип системності територіального устрою України, закріплений у ст. 133 Конституції України. Він передбачає, що територіальний устрій України має певну систему, що складається з взаємопов'язаних адміністративно-територіальних одиниць, які перебувають між собою у структурних і функціональних зв'язках.

Існують й інші, інституційні принципи територіального устрою України, закріплені в окремих законах України - "Про державний кордон України". "Про місцеве самоврядування в Україні" та ін.