Конституційне право України - Погорілко В.Ф. - 1. Поняття місцевого самоврядування

1. Поняття місцевого самоврядування

У кожній державі залежно від особливостей її політико-територіального та адміністративно-територіального устрою, форми державного правління та політичного режиму, історичних, національних, географічних та інших особливостей місцеве самоврядування має специфічну форму та назву.

Із середини XIX ст. місцеве управління за ініціативи прусського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися "місцевим самоврядуванням". В інших країнах для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни: "муніципальне управління", "місцева автономія", "територіальна децентралізація", "комунальне управління" тощо.

В основу місцевого самоврядування кожної країни світу покладені національні теорії місцевого самоврядування. Найбільш поширеними з них є громадівська (Італія, Франція, Угорщина), державницька (Китай, Лівія) та змішана теорії. Зміст кожної із зазначених теорій визначається визнанням пріоритетного суб'єкта місцевого самоврядування - громади та держави, або ж дуалізму їх пріоритетності.

Найбільшого поширення у світі набула громадівська теорія, сприйнята більшістю держав Європи. В основі цієї концепції місцевого самоврядування лежить ідея природних прав територіальної громади, її своєрідного "суверенітету" стосовно держави, яка лише визнає та гарантує природні права територіальної громади. Прихильники цієї концепції розглядають громаду як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною публічною владою, так званою "муніципальною".

Водночас на базі громадівської теорії місцевого самоврядування сформувалося дві моделі місцевого самоврядування - англосаксонська (Австралія, Канада. США) і континентального права (Італія. Франція). Англосаксонська модель передбачає здійснення місцевого самоврядування виключно органами самоорганізації населення на місцях, без будь-якого втручання в цю сферу, а континентальна (романо-германська) передбачає здійснення місцевого самоврядування як суб'єктами місцевого самоврядування, так і органами державної виконавчої влади на місцях, з мінімальним втручанням останніх у справи місцевого самоврядування.

В Україні на сьогодні реалізована саме континентальна громадівська модель місцевого самоврядування, основні принципи якої закріплені в Конституції та законах України.

Зокрема, "громадівське" розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення в Конституції України (ст. 140), Європейській Хартії місцевого самоврядування 1985 року, згода на обов'язковість якої надана Верховною Радою України у 1997 році, а також у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.

У першу чергу, громадівська концепція місцевого самоврядування в Україні була закріплена в Основному Законі, у якому встановлено нормативне положення про те, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Зокрема, основні ідеї громадівської теорії місцевого самоврядування були нормативно закріплені в Європейській Хартії місцевого самоврядування 1985 року. Зміст місцевого самоврядування за Хартією полягає в гарантуванні державою права та реальної здатності територіальних спільнот громадян (жителів) та обраних ними представницьких органів вирішувати самостійно, під свою відповідальність, певне коло питань, діючи в межах Конституції і законів відповідної держави.

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. зазначено: "Місцеве самоврядування в

Україні, - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.

Отже, місцеве самоврядування - це визначене Конституцією та законами України право територіальної громади самостійно, під свою відповідальність, безпосередньо або через утворювані громадою органи вирішувати питання місцевого значення.

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи - основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування.

Істотними принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону про місцеве самоврядування, є принципи народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Основним принципом, що визначає сутність місцевого самоврядування в Україні, є принцип народовладдя, який є похідним від фундаментального принципу народного суверенітету, закріпленого у ст. 5 Конституції України. Умовно можна стверджувати, що народ України, як сукупність територіальних громад, реалізує народний суверенітет у формі місцевого самоврядування.

Реалізація принципу народовладдя передбачає, що територіальні громади, відповідно до Конституції та законів України, здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві Ініціативи тощо) та через представницькі органи (місцеві ради, сільські, селищні міські голови).

Принцип законності передбачає, що місцеве самоврядування в Україні ґрунтується виключно на положеннях Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів, у межах і порядку, визначених чинним законодавством України. Порушення законодавства України про місцеве самоврядування має наслідком настання конституційної, адміністративної, кримінальної, іноді - цивільної та дисциплінарної відповідальності.

Значущим для організації та діяльності місцевого самоврядування в Україні є принцип гласності, який передбачає, що всі суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження публічно, відкрито. їх діяльність висвітлюється місцевими, а іноді й загальнодержавними ЗМІ.

Принцип колегіальності відображується в організаційно-правових формах діяльності органів місцевого самоврядування. Так, сільські, селищні та міські ради є колективними (колегіальними) виборними і змінюваними органами місцевого самоврядування, їх правові акти є результатом колегіальної роботи, зокрема пленарних засідань.

Громадівська модель місцевого самоврядування в Україні не виключає об'єднання зусиль суб'єктів місцевого самоврядування з роботою місцевих органів виконавчої влади щодо здійснення загальнонаціональних програм соціально-економічного, культурного розвитку тощо. Співробітництво суб'єктів місцевого самоврядування з органами держави ґрунтується на такому важливому принципі місцевого самоврядування, як принцип поєднання місцевих і державних інтересів.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні - також встановлює принцип виборності органів місцевого самоврядування, який передбачає, що депутати місцевих рад, а також сільські, селищні та міські голови є виборними та змінними.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 p., депутати сільських, селищних рад, а також сільські, селищні, міські голови обираються за мажоритарною виборчою системою; депутати міських, районних у містах, районних, обласних рад і рад міст Києва і Севастополя проводяться за пропорційною виборчою системою.

Важливим принципом місцевого самоврядування є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Законом про самоврядування.

Цей принцип об'єднує ряд загальних засад, принципів, що мають самостійне значення - принцип правової самостійності; принцип організаційної самостійності; принцип матеріально-фінансової самостійності.

Принцип правової самостійності органів місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, як зазначено в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Принцип організаційної самостійності полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їх органи - не є елементами державного апарату і не належать до механізму держави. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і що будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у ст. 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Принцип матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке є в комунальній власності, яка є самостійною, відокремленою від державної, формою власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це зазначається в ст. 9 Хартії, для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів.

Визначальним організаційно-правовим принципом місцевого самоврядування є принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб. Цей принцип передбачає, що діяльність представницьких органів і посадових осіб місцевого самоврядування піддягає громадському контролю з боку територіальних громад, зокрема у формі громадських слухань. Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити обов'язкові до розгляду пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

До гарантійних принципів місцевого самоврядування слід віднести принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування і принцип судового захисту прав місцевого самоврядування.

Зокрема, принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування розвиває нормативні положення статей 7 і 142 Конституції України. Держава визнає і гарантує місцеве самоврядування та бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Держава також гарантує судовий захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування.

Існують й інші принципи місцевого самоврядування в Україні.

У сукупності загальні засади місцевого самоврядування в Україні утворюють цілісну систему - систему принципів місцевого самоврядування, встановлених Конституцією та законів України.