Конституційне право України - Совгиря О.В. - Глава XIII. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

1. Поняття місцевого самоврядування

Відповідно до ч. 2 ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Стаття 7 Конституції України встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. У розділі XI "Місцеве самоврядування" Конституції України визначено засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту.

Україна 15 липня 1997 р. ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, яка становить невід'ємну частину законодавства України про місцеве самоврядування. У Преамбулі до Хартії, зокрема, зазначається, що органи місцевого самоврядування утворюють одну з основ будь-якого демократичного ладу.

У цілому сила і вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображають ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Ці органи виникли і розвивалися як пряма противага абсолютній владі центру. Внаслідок цього вони часто опинялися в опозиції до центрального уряду, і їх відносини часто характеризувалися відвертим протистоянням з питань розподілу компетенції, з фінансово-економічних питань тощо. Спочатку ці органи формувалися на основі обмеженого виборчого права заможними громадянами суспільства за наявності серйозних цензових бар'єрів (грамотності, освіти, осілості, майнового цензу). Згодом систему формування органів місцевого самоврядування було демократизовано, ці органи перетворилися на найбільш масові та найбільш наближені до населення.

Нині найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягувати і розпоряджатися місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевою поліцією тощо1.

У п. 15 ч. 1 ст. 92 Конституції України встановлено, що засади місцевого самоврядування визначаються виключно законами України. На сьогодні базовими законами, які встановлюють засади місцевого самоврядування в Україні, є:

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" віл 21.05.1997 р. зі змінами;

Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 р. зі змінами;

Закон України "Про органи самоорганізації населення" віл 11.07.2001 р.;

Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 р. зі змінами;

Закон України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" віл 10.07.2010 р. зі змінами.

Особливості здійснення місцевого самоврядування у місті Києві відповідно до Конституції України та законів України визначає Закон України "Про столицю України місто-герой Київ" від 15.01.1999 р. зі змінами.

Узагалі ж сьогодні в Україні наявні понад три тисячі нормативно-правових актів, у яких використовується термін "місцеве самоврядування". Майже сімсот чинних законів так чи інакше пов'язані зі сферою місцевого самоврядування. І все ж таки у його правовому забезпеченні залишається ще багато пробілів. З метою уніфікації концептуальних підходів до інституту місцевого самоврядування, а також запобігання хитань від однієї концепції організації місцевої влади до діаметрально протилежної доцільним було б прийняття спеціального законодавчого акта - Української Хартії місцевого самоврядування, основним предметом регулювання якої має стати наукова концепція розвитку місцевого самоврядування. А підсумком удосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні має стати Муніципальний кодекс України. На локальному рівні кодифікація має охопити муніципальний нормативно-правовий масив у рамках певних територіальних громад або регіонів2.

У ч. 1 ст. 140 Конституції України зазначається, то місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл1,селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У ч. 1 ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування місцеве самоврядування визначається як право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Отже, Хартія розглядає як суб'єкт місцевого самоврядування насамперед органи місцевого самоврядування, однак передбачає в ч. 2 ст. З можливість звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається за законом, тоді як відповідно до ч. 1 ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Закону основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада.

У ст. 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні Інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

У літературі з конституційного права слушно зазначається, що такі категорії, як "житель" та "громадянин" як член територіальної громади слід розрізняти. Жителями є особи, які проживають на території села, селища, міста. Турбота про благо цих людей є головним завданням територіальної громади. Серед жителів є громадяни України - активні суб'єкти місцевого самоврядування, політичні носії публічної влади територіальних громад. Розрізнення мешканців з правом і без права голосу дасть можливість диференційованої участі тієї чи іншої групи осіб у всіх подіях, що відбуваються на місцевому рівні.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Місцеве самоврядування як діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці - територіального колективу (спільності) та його виборних органів з управління його справами цього колективу - слід відрізняти від місцевого управління, під яким, як було зазначено у § 4 глави X, розуміють управлінську діяльність у місцевій територіальній одиниці, що здійснюється центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управління. Досить часто на органи місцевого самоврядування покладаються задачі державного управління. Здійснюючи ці задачі, відповідні органи діють уже не як органи місцевого самоврядування, і тому можуть бути зобов'язані виконувати вказівки вищестоящих державних органів. Коли ж органи місцевого самоврядування здійснюють функції місцевого самоврядування, державні органи не мають права давати їм обов'язкові вказівки щодо реалізації цих функцій, за винятком випадків добровільної (або нерідко вимушено добровільної) участі органів місцевого самоврядування у здійсненні програм, що фінансуються державою (перш за все соціальних). Це важливий засіб непрямого державного керівництва місцевим самоврядуванням.

Наука про місцеве самоврядування, як зазначається у спеціальній літературі, починалася зі спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції і повноваження органів держави?

Оскільки однозначної відповіді на це непросте запитання немає, то на практику державотворення, в тому числі в Україні, продовжують впливати дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади (тобто передачі центром окремих власних повноважень місцевим органам), її деволюції (тобто передачі права видавати закони органом певного регіону (законодавча деволюція) або передачі права здійснювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх щодо специфіки певного регіону (адміністративна деволюція) на рівні територіальних спільнот громадян та тих органів, яких вони обирають. Прихильники цієї теорії розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів). Ця теорія найбільш поширена у Європі. Вона започаткована у магдебурзькому праві та втілена в Європейській хартії місцевого самоврядування.

Прихильники громадівської теорії (або теорії природних прав територіальної громади) місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти - громади - як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною, так званою "муніципальною". Ця теорія започаткована практикою державотворення США.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорії місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму (громадсько-державна, концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування), яка виходить із того, що органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані "власні", при вирішенні яких органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, та "делеговані", які здійснюються під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів1.

Визначаючи, яка із наведених теорій знайшла своє втілення у законодавстві України, слід зазначити таке. Про наявність у чинному законодавстві громадівської теорії свідчать такі положення чинного законодавства України:

1) ст. 7 Конституції України, за якою місцеве самоврядування розглядається як природне право територіальної громади;

2) ст. 140 Конституції України розглядає територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування;

3) відповідно до задекларованих положень законодавства місцеве самоврядування самостійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як "природних" населених пунктах, а населення районів та областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

Разом із тим, у дусі державницької теорії виписано такі положення чинного законодавства України:

1) коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є народ (ч. 2 ст. 5 Конституції України), а не його частина - громада;

2) обсяг повноважень місцевого самоврядування визначається за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом" (ч. 2 ст. 19 Конституції України), який притаманний органам державної влади;

3) збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні - районних та обласних рад1;

4) Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" виходить із того, що якщо територіальна громада буде нездатною здійснювати своє право на місцеве самоврядування, то воно здійснюватиметься під егідою органів і посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому суб'єкт, який визначатиме неможливість такого здійснення, не визначений.

Отже, обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш досконалого варіанта місцевого самоврядування з урахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

Характеризуючи поняття місцевого самоврядування, важливо наголосити на тому, що предметом його діяльності є саме питання місцевого значення. В демократичних державах щодо ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина "муніципальна влада - поза політикою". Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичні питання, оскільки вирішення політичних питань торкається інтересів всієї держави, а отже, не може мати виключно місцевого значення. Разом із тим, це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не зазнають політичного впливу. Це просто неможливо, оскільки частина з них обирається за партійними списками від відповідних політичних партій1. На жаль, у реальності сучасної України наявні приклади такої діяльності органів місцевого самоврядування, яка має відверто політичний характер, а іноді і здійснюється із перевищенням наданих законодавством повноважень (наприклад, прийняття влітку 2006 р. Феодосійською міськрадою рішення, яким було оголошено Феодосію "територією без НАТО"; прийняття Харківською обласною радою рішення, згідно з яким військовослужбовці НАТО не мають права знаходитися на території регіону; низка рішень обласних рад про надання російській мові статусу регіональної тощо).