Конституційне право України - Шаптала Н.К. - Період радянської України

Історію конституційного розвитку України умовно можна поділити на два періоди:

1) до незалежності України, тобто до 16 липня 1990 року;

2) після проголошення незалежності України, починаючи з 16 липня 1990 року.

Однією з найдавніших пам'яток української правничої думки є "Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького", підписані гетьманом Пилипом Орликом 5 квітня 1710 року у місті Бендери, а санкціоновані шведським королем Карлом XII 10 травня 1710 року. Цей документ був своєрідним договором між козаками і новообраним після смерті Івана Мазепи емігрантським гетьманом Пилипом Орликом щодо майбутнього державного ладу в Україні. Конституція Пилипа Орлика відрізнялася від традиційних актів попередніх українських гетьманів. Останні укладали угоди про державотворення не з власним народом, а з російськими царями. Конституція гетьмана Пилипа Орлика - це двосторонній договір про державний та суспільний устрій України, укладений між главою держави - Гетьманом України і козацтвом, яке виступило від імені українського народу. Це робило даний документ подібним до європейських конституцій. Документ був написаний під впливом передових західноєвропейських теорій, які базувалися на ідеях природного права і поділу державної влади на законодавчу (Генеральна Рада), виконавчу (Гетьман), судову (Генеральний Суд).

Пакти Пилипа Орлика складалися зі вступу (преамбули) і 16 статей. У вступі містилося пояснення, чому Україна розриває зв'язки з московським царем і переходить під шведську корону. В тексті конституції закріплювалося панівне становище православ'я в державі, непорушність українських законів і кордонів, підтверджувався союз із Кримським ханством, встановлювалися принципи діяльності органів державної влади (для вирішення найважливіших справ тричі на рік мала збиратися Генеральна Рада), встановлювався збір податків, підтверджувалися права і привілеї козацтва. На жаль, конституційні положення Пилипа Орлика не знайшли практичного застосування на теренах України, проте на Правобережній Україні цей акт неофіційно діяв до 1714 року.

Наступний етап відродження Української національної державності (1917-1920 pp.) характеризується назвою Третього Універсалу Української Центральної Ради від 7 (20) листопада 1917 p., Четвертого Універсалу Української Центральної Ради від 7 (22) січня 1918 p., Конституції Української народної республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) від 29 квітня 1918 p., Закону про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 p., Тимчасового основного закону про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії, ухваленого УНР на засіданні 13 листопада 1918 p.; Закону про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР від 12 листопада 1920 року. Проте значна частина зазначених конституційно-правових актів залишилася на папері і ніколи не була реалізована в процесі практичного національного державотворення.

Період радянської України

На території України за періоду радянської влади було прийнято чотири Конституції УРСР - 1919, 1929, 1937, 1978 років. Вони повністю копіювали союзні конституції і були формальними (декларативними), оскільки не відбивали реального стану справ тогочасного суспільства. Радянські конституції, з позицій теорії конституціоналізму, є "квазіконституціями", тому що:

1) заперечували принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу, судову. Ради підміняли діяльність законодавчого органу, не було створено самостійної державної виконавчої гілки влади;

2) повністю відтворювали структуру й основні положення Конституції СРСР, важливе місце серед яких займали ідеологічні настанови;

3) регулювали відносини між державою і людиною без належного врахування міжнародних стандартів у галузі прав людини та надійного гарантування прав і свобод людини і громадянина .

Сучасний етап історії конституційного розвитку незалежної України бере свій початок з 16 липня 1990 року - дати прийняття Декларації про державний суверенітет. У преамбулі Декларації зазначено: "Верховна Рада Української PCP, виражаючи волю народу України, прагнучи створити демократичне суспільство, виходячи з потреб всебічного забезпечення прав і свобод людини, шануючи національні права всіх народів, дбаючи про повноцінний політичний, економічний, соціальний і духовний розвиток народу України, визнаючи необхідність побудови правової держави, маючи на меті утвердити суверенітет і самоврядування народу України, проголошує державний суверенітет України як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах" . Декларацію становлять десять розділів.

Розділ І "Самовизначення української нації" проголосив УРСР суверенною національною державою, яка розвивається на основі здійснення українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення.

Розділ ІІ "Народовладдя" визначив, що громадяни Республіки всіх національностей становлять народ України, який є єдиним джерелом влади в державі. Декларація регламентувала, що повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів України. Крім того, зазначалося, що від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада Української PCP. Жодна політична партія, громадська організація, інше угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України.

Розділ ІІІ "Державна влада" установив, що Українська PCP є самостійною у вирішенні будь-яких питань державного життя. Державна влада в Республіці здійснювалася за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу, судову. У державі був проголошений принцип верховенства Конституції і законів України. Найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів здійснювався Генеральним прокурором Української PCP, який призначався Верховною Радою Української PCP і був тільки перед нею відповідальний та тільки їй підзвітний.

Розділ IV "Громадянство Української PCP" визначив, що "Українська PCP має своє громадянство", проголосив рівність усіх громадян перед законом, незалежно від соціального і майнового стану, статі, освіти, походження, расової належності та ін.

Розділ V "Територіальне верховенство" проголосив, що територія Української PCP в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена та використана без її згоди. Порядок утворення національно-адміністративних одиниць встановлювався виключно Українською PCP.

Розділ VI "Економічна самостійність" - найбільший за обсягом з усіх розділів Декларації. Народ України визнавався власником землі, ЇЇ надр, повітряного простору, природних та інших ресурсів, які знаходилися в межах території Української PCP, а також власником економічного і науково-технічного потенціалу держави. Декларація визначила право Української PCP на свою частку в загальносоюзному багатстві, зокрема в загальносоюзних алмазному та валютному фондах, золотому запасі тощо. Вирішення питань загальносоюзної власності здійснювалося на договірній основі між республіками. Українська PCP проголосила створення власної банківської, цінової, фінансової, митної, податкової, бюджетної систем, а за необхідності могла впровадити свою грошову одиницю. Держава забезпечувала захист усіх форм власності.

Розділ VII "Екологічна безпека" встановив порядок організації охорони природи і порядок використання природних ресурсів.

Розділ VIII "Культурний розвиток" визначив принцип самостійності Української PCP у вирішенні питань науки, освіти, культурного і духовного розвитку української нації, відродження національної культурної спадщини. Декларація гарантувала права і свободи всім національностям, які проживали в державі.

Розділ IX "Зовнішня і внутрішня безпека" визначив Українську PCP без'ядерною державою, яка дотримується трьох принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї. Декларація визнала, що Українська PCP в майбутньому має бути нейтральною державою, яка не бере участь у військових блоках. Проте держава визнала своє право на власні Збройні Сили, внутрішні війська, органи державної безпеки, які підпорядковувалися Верховній Раді Української PCP.

Розділ X "Міжнародні відносини" проголосив Українську PCP рівноправним учасником міжнародного спілкування, який здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними та іншими представництвами.

Таким чином, Декларація про державний суверенітет стала дієвим кроком України до здобуття нею власної державної самостійності і незалежності, основою для підписання міжнародних договорів, а також прийняття нової Конституції і законів України.

Конституційний процес в Україні, порівняно з іншими колишніми республіками Радянського Союзу, був і найдовшим, і найскладнішим. Прийняття нової Конституції було детерміновано в часі, оскільки в перші роки незалежності України прийнято понад 200 поправок до Конституції УРСР від 20 квітня 1978 року.

Загалом у науці конституційного права заведено виділяти відповідні етапи конституційного процесу в Україні:

1) 16 липня 1990 р. - 26 жовтня 1993 р.

Початок роботи з підготовки Основного Закону України пов'язаний із прийняттям Декларації про державний суверенітет від 16 липня 1990 року. Значення Декларації важко переоцінити, оскільки вона визначила основні засади конституційного розвитку держави. 24 жовтня 1990 року створено Конституційну комісію на чолі з Л. Кравчуком, який займав посаду Голови Верховної Ради УРСР. Конституційна комісія вже у червні 1991 року розробила концепцію проекту Конституції України, яка загалом була ухвалена Верховною Радою. На основі концепції нової Конституції був підготовлений проект Основного Закону в редакції від 1 липня 1992 року, всенародне обговорення якого тривало з 15 липня до 1 грудня 1992 року. Документ передбачав двопалатний парламент і президентську республіку. Проте проект Конституції не дістав належної підтримки ні в громадян, ні в парламенті, тому був відхилений. Комісія, продовжуючи роботу над проектом Конституції, намагалася врахувати деякі положення альтернативних проектів конституцій, розроблених політичними партіями, відповідними науковими установами, окремими науковцями і політиками. Результатом плідної діяльності Конституційної комісії став проект нової Конституції України від 26 жовтня 1993 року, проте через протистояння гілок державної влади проект був відхилений, а конституційний процес практично призупинився;

2) 10 листопада 1994 р. - 8 червня 1995 р.

10 листопада 1994 року створено нову Конституційну комісію, співголовами якої стали новообраний Президент України Л. Кучма та Голова Верховної Ради України О. Мороз. Через протистояння співголів Конституційної комісії роботу останньої визнати ефективною досить важко. У глави держави і парламенту було неоднакове бачення щодо майбутньої форми державного правління України, порядку розподілу повноважень між органами державної влади, механізму формування уряду та ін.

Президент України Л. Кучма у грудні 1994 року вніс на розгляд Верховної Ради України конституційний законопроект "Про державну владу і місцеве самоврядування". Законопроект передбачав суттєве збільшення повноважень глави держави: Президент України набував статусу глави виконавчої влади, отримував право без узгодження з парламентом формувати уряд, практично підпорядковував собі систему місцевих органів влади - місцеві державні адміністрації. Проте під час голосування в парламенті, яке відбулося 18 травня 1995 року, цей законопроект не набрав конституційної більшості голосів народних депутатів України.

Не допоміг розв'язати проблему протистояння й указ Президента України про організацію опитування громадської думки: "Кому ви довіряєте - Президенту чи Верховній Раді?". Результати такого опитування згідно з чинною Конституцією не могли бути обов'язковими, тобто імперативними, тому що глава держави без згоди парламенту не мав права призначати референдум.

Конфлікт між главою держави і парламентом практично призупинився завдяки Конституційному договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року.1 Укладення Конституційного договору було вкрай необхідним, оскільки діюча Конституція Української PCP через внесення до неї значної кількості змін та поправок містила низку суперечностей, що лише посилювало політичну кризу в державі.

У Конституційному договорі зазначалося, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюються на засадах, визначених Законом України "Про державну владу І місцеве самоврядування в Україні" від 18 травня 1995 року. З моменту прийняття Конституційного договору діяли тільки ті положення Конституції Української PCP, які не суперечили положенням названого Закону;

3) 8 червня 1995 р. - 28 червня 1996 р.

Цей період відзначився пожвавленою активністю конституційного процесу. 24 листопада 1995 року для підготовки проекту нової конституції створено Робочу групу у складі Конституційної комісії. Результатом її діяльності став підготовлений проект конституції від 20 березня 1996 року. Проте політичні сили в парламенті не були задоволені змістом цього документа, тому для його доопрацювання Верховна Рада України 5 травня 1996 року створила Тимчасову спеціальну комісію. Спільними зусиллями спеціальної комісії та Верховної Ради України став підготовлений новий конституційний законопроект, винесений на голосування в парламенті.

Верховна Рада України 28 червня 1996 року прийняла Конституцію України, яка була офіційно оприлюднена 14 липня 1996 року;

4) 28 червня 1996 р. - теперішній час

Якщо говорити про спроби внесення змін до Конституції України, то таких спроб не було перші п'ять років після її прийняття. Проте, починаючи з 2002 року активізувалася діяльність з розробки нових законопроектів про внесення змін до Конституції України. Лише в 2002-2004 роках розроблено понад десять таких законопроектів, значна частина яких виносилася на розгляд Верховної Ради України.

Один із таких законопроектів "Про внесення змін до Конституції України" 8 грудня 2004 року, набравши необхідну кількість голосів у Верховній Раді України, став законом1. Закон передбачив зменшення обсягу повноважень Президента України, розширення контрольних та установчих повноважень парламенту щодо Кабінету Міністрів України, у зв'язку з чим форма правління в державі із президентсько-парламентської трансформувалася в парламентсько-президентську. Результатом конституційних змін стала не стільки стабільність у суспільстві, як політична криза.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року №2222-ІУ (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття2. Оскаржуваний закон втратив чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення, у результаті чого почала діяти Конституція України від 28 червня 1996 року.

Конституційні процеси і нині продовжують активно розвиватися. Президент України, враховуючи необхідність підготовки пропозицій щодо вдосконалення конституційного регулювання відносин, з метою забезпечення максимальної транспарентності, загальнодоступності, демократичності та деполітизації конституційного процесу, невтручання у нього суб'єктів владних повноважень, а також започаткування широкого обговорення конституційних ініціатив, залучення до нього громадськості, вчених, міжнародного експертного середовища видав Указ "Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї" від 21 лютого 2011 року № 224/2011

Отже, прийняття Конституції України стало непересічним фактом у розвитку конституційного процесу на теренах Української держави. Нова конституція стала доказом здатності українського народу до державотворення та правотворення. Разом з тим конституційна реформа, під якою прийнято розуміти комплекс заходів та дій з удосконалення змісту Конституції України, не завершена.