Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Система органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належать провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання.

Поняття "орган виконавчої влади" є похідним від ширшого поняття "державний орган" (або "орган державної влади").

У цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів.

На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:

- створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності;

- виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями,

- має певний обсяг компетенції (прав і обов'язків);

- реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

- має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.

Орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління.

Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади.

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками).

Зокрема ці органи поділяються на види залежно від:

характеру компетенції (або змісту функцій) - на органи:

- загальної,

- галузевої,

- функціональної або

- змішаної компетенції;

сфери дії - на органи управління:

- економікою,

- соціально-культурним розвитком,

- в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень - на органи:

- колегіальні та

- єдиноначальні (одноособові) і т. ін.

Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України.

Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види:

1) вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України;

2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) - міністерства та інші центральні органи;

3) місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.

З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до ч. 2 ст. 135 рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого - Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади", хоча цілком очевидна "прив'язка" цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня. Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов'язковим для системи органів виконавчої влади в Україні.

Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами. Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.

Натомість згідно з п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади поряд із наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця - шляхом прийняття поточних законів.

Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади - це справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз останні і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави.

Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:

- по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;

- по-друге, в переліку органів кожного основного виду - назви лише найважливіших органів.

Поняття "система органів" має велике смислове навантаження. її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів.

Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб'єктів (інституцій) - державні органи та їх системи. Поняття "система органів" щодо гілки виконавчої влади означає:

- по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави;

- по-друге, чітко визначений склад даної системи;

- по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як: єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.

З цієї точки зору апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому - підсистемами).

Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття "елемент".

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади. Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги.

Кожний орган виконавчої влади сам є системою і складається з власних елементів: структурних підрозділів; посад.

Але це - елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого - окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу. Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади.

Тобто йтиметься про статус не власне службовців - фізичних осіб, а про статус відповідних посад - первинних елементів структури органів.

У межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв'язків між ними.

Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не переліком його складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних взаємозв'язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., є Основним Законом держави і посідає центральне місце в системі законодавства.

Зміст відповідних розділів Конституції України характеризується сприйняттям концепції дуалізму виконавчої влади. Виходячи з цієї концепції, визначено так званий двоїстий центр цієї влади, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів - Президента і Кабінету Міністрів.

За таких умов, з одного боку, правовий статус уряду, який очолює Прем'єр-міністр, аж ніяк не може мати якесь другорядне значення, адже саме на уряд покладається основний тягар організаційної роботи з реалізації функцій і повноважень виконавчої влади. Відповідний статус Кабінету Міністрів визначений в ст. 113 Конституції України.

Україна на сьогодні продовжує будівництво механізму сучасної держави як системи державних органів, установ і закладів для якісного і успішного управління суспільними справами. В цьому механізмі особливу роль відіграють органи виконавчої влади. У зв'язку з цим, як зазначає В. Б. Авер'янов, на даний момент: "Великого прикладного значення набуває проблематика, пов'язана з якісним покращенням організації та діяльності системи органів виконавчої влади, визначенням структурно-функціональних засад побудови цієї системи, шляхів оптимізації розмежування компетенції та відповідальності органів виконавчої влади як по "вертикалі", так і по "горизонталі"...".

Конституційна модель організації виконавчої влади в Україні передбачає наявність певної кількості органів виконавчої влади, які у сукупності складають систему органів виконавчої влади.

Необхідно також зазначити і про відмінність між поняттям "система державних органів виконавчої влади" та поняттям "механізм виконавчої влади". Так, О. І. Черкасов вказує: "Механізм виконавчої влади... являє собою відносно розгалужену систему державних органів, які функціонують на центральному та місцевому рівнях та володіють як загальною, так і галузевою компетенцією". Позитивною рисою такого визначення є те, що воно не обмежує коло суб'єктів виконавчої влади державними органами виконавчої влади, проте і не враховує той факт, що виконавча влада може здійснюватись не тільки органами державної влади, а й іншими органами публічної влади, зокрема органами місцевого самоврядування, які є елементами механізму виконавчої влади, проте не є складовими системи органів виконавчої влади. І. Л. Бачило формує наступне визначення системи органів виконавчої влади: "Система органів виконавчої влади - сукупність органів державної влади, які наділені компетенцією в галузі державного управління, кадровими, фінансовими, матеріальними, інформаційними та іншими ресурсами, необхідними для здійснення діяльності методами і формами, конституційно визначеними для даної гілки влади"1. Як зазначає І. О. Полянський: "Система виконавчої влади визначається як підсистема державної влади, що має визначену структурну побудову, яка включає рівні (побудову по ієрархічній вертикалі); ланки (однорівневі утворення однорідних органів); види і форми органів виконавчої влади". Подібне вказує і В. Б. Авер'янов: "З одного боку апарат державного управління (а значить і система органів виконавчої влади) входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану макросистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). З іншого боку апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому - підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з наступних систем, ще більш простих і т. ін.".

Максимальну межу членування будь-якої системи характеризує поняття "елемент". Щодо апарату управління (а значить і системи органів виконавчої влади) у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Як зазначає І. О. Полянський: "Первинною і основною структурною одиницею системи органів виконавчої влади є орган виконавчої влади". В свою чергу, О. Д. Крупчан вказує: "Можна зробити висновок, що кожний орган виконавчої влади слід передусім розглядати як частину більш загальної системи (сукупності всіх органів виконавчої влади)".

Як у випадку з визначенням виконавчої влади, єдиним сформованим у нормативно-правових актах України визначенням органу виконавчої влади є визначення, запропоноване в Концепції адміністративної реформи в Україні, а саме: "Органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які згідно з конституційним принципом поділу державної влади мають своїм головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади - виконавчої". Тут необхідно зазначити про деяку узагальненість даного визначення та використання такого досить суперечливого в науковому плані терміна, як "гілка влади".

Взагалі, в сучасній науковій літературі сформовані різноманітні визначення органів виконавчої влади. Більш розгорнуте визначення, у порівнянні із вищенаведеним, формулює Д. М. Овсянко: "Орган виконавчої влади - це така організація, яка є частиною державного апарату, має компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється в порядку, встановленому законом або іншим нормативно-правовим актом, користується певним методом при здійсненні своєї діяльності, наділена правом виступати від імені держави і покликана в порядку виконавчої і розпорядчої діяльності здійснювати постійне керівництво господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом".

Загалом, подібним вищевказаному визначенню органу виконавчої влади є визначення, запропоноване Ю. М. Стариловим: "Орган виконавчої влади - це державна організація, яка є частиною системи органів державної влади, встановлена самою державою для виконання і забезпечення виконання законів та інших нормативно-правових актів, здійснення функцій державного управління у всіх сферах життя держави й суспільства за допомогою застосування спеціальних форм і методів здійснення управлінських дій, якій притаманна відповідна структура, компетенція, державно-владні повноваження і штат державних службовців"2.

Таким чином, поняття виконавчої влади можна визначити так: виконавча влада - це один з складових елементів державної влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, специфічний суб'єкт конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових функцій, серед яких домінуюче місце посідав функція виконання законів.

Позитивною рисою таких детальних визначень поняття органу виконавчої влади є те, що вони намагаються в рамках своїх положень зафіксувати перелік основних ознак, який характеризує відповідний орган. Проте основним недоліком таких визначень можна назвати відсутність критерію відмежування державних органів виконавчої влади від інших суб'єктів виконавчої влади.

Ось чому визначення В. К. Колпакова, яке містить відповідний критерій відмежування, є більш прийнятним. Сформоване воно наступним чином: "Орган державної виконавчої влади - це носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади1".

На сьогодні ми можемо констатувати відсутність якісного нормативно-правового визначення державного органу виконавчої влади. Однак Конституція України фіксує відокремленість державних органів виконавчої влади від органів публічної влади інших видів. Це досягнуто в тексті Конституції України шляхом використання узагальнюючого для всіх органів держави терміна "органи державної влади" (ст. 5 Конституції України), а також виділення серед останніх таких видів, як "органи законодавчої, виконавчої та судової влади" (ст. 6 Конституції України). Про наявність системи органів виконавчої влади в Україні засвідчує Розділ VI Конституції України під назвою "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади", зокрема норма ч. 1 ст. 113 Конституції України проголошує: "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади".

Визнання теоретичного і практичного розуміння системи органів виконавчої влади, а, відтак, організації цієї системи підтверджує наявність певних ознак у сукупності цих органів, притаманних власне соціальним системам. Зокрема таких, як: єдність цільового призначення; функціональна самодостатність; ієрархічність внутрішньої самоорганізації; субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками.

Відповідно, системний підхід до організації виконавчої влади дає можливість зробити висновок про багаторівневість системи органів виконавчої влади. У цілому, за Конституцією України, в системі органів виконавчої влади можна виділити структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

1) вищий рівень - Кабінет Міністрів України;

2) центральний рівень - міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України центральні органи виконавчої влади;

3) місцевий, або територіальний, рівень - на якому паралельно функціонують: органи виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації; органи спеціальної - галузевої та функціональної компетенції, які можуть бути як безпосередньо підпорядкованими центральним органам виконавчої влади, так і перебувати у підпорядкуванні місцевих органів виконавчої влади.

Відповідно до вищенаведених організаційно-правових рівнів системи органів виконавчої влади України були вказані основні види органів виконавчої влади України з точки зору структурної ієрархії системи, а також відповідно до характеру компетенції.

Проте, як зазначає В. Б. Авер'янов1, органи управління (а отже, і органи виконавчої влади) можуть також розрізнятися залежно:

- від сфери дії - на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, у адміністративно-політичній сфері;

- від методів прийняття рішень - на колегіальні та єдиноначальні.

Як зазначає І. Л. Бачило: "Багатоманітність організаційних форм органів в системі виконавчої влади визначає її внутрішню структуру". Однак вирішальним для визначення характеру системи органів виконавчої влади будь-якої країни є чітке визначення найвищої ланки самої виконавчої вертикалі, яка має виконувати в системі роль керуючого центру.

На основі аналізу відповідних норм Конституції України можна стверджувати, що вищий структурно-організаційний рівень системи державних органів виконавчої влади України характеризується дуалізмом структурної побудови виконавчої влади. Це означає, що в основу побудови управлінської вертикалі України покладається модель "складного центру", відповідно до якої Кабінет Міністрів України структурно входить до системи органів виконавчої влади саме як окрема ланка цієї системи, про що прямо зазначає ч. 1 ст. 113 Конституції України. В свою чергу, Президент України також залучається до системи органів виконавчої влади, проте лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади, про що зазначають норми статей 106 та 118 Конституції України. Ось чому при визначенні структурних ланок організаційно-правових рівнів системи органів виконавчої влади України часто зазначають, що вищий організаційно-правовий рівень системи становить Кабінет Міністрів України у функціональній взаємодії з Президентом України.

При дослідженні системи органів виконавчої влади на окрему увагу заслуговує її нормативно-правове забезпечення. Як вказує О. Д. Крупчан:

"Конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є за повнотою та конкретністю нерівномірною щодо органів різного рівня та аспектів їх функціонування". Якщо питання конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій врегульовані нормами Конституції України більш детально, то конституційно-правовий статус центральних органів виконавчої влади врегульований значно менше, і навіть можна зазначити, що опосередковано.

Відповідно до п. 12 ст. 92 Конституції України: "Виключно законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади...", в свою чергу, ч. 2 ст. 120 Конституції України деталізує вищезазначену норму: "Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України". Дані норми Конституції України прямо передбачають прийняття відповідних конституційних законів щодо організації та діяльності органів виконавчої влади України.

Поняття "система органів" щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка зумовлює необхідність існування так званої управлінської вертикалі.

Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений такими органами:

1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України (урядом);

2) рівень центральних органів виконавчої влади - міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади;

3) рівень місцевих органів виконавчої влади - а) місцевими органами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям1.

Між органами цих рівнів взаємозв'язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між органами одного організаційно-правового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.

Важливе значення для характеристики другого аспекту структури системи - взаємозв'язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних станів (режимів) управлінських відносин у системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність і відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади - це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних - вищого і нижчого - рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих варіантів взаємозв'язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов'язковість виконання підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу щодо всіх (або більшості) питань його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована - коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові - опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.

Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність. Підконтрольність за змістом дещо ширша за підзвітність, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських відносинах - це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.