Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Тема 11. Забезпечення законності і дисципліни в публічному адмініструванні

Як зазначається в юридичній літературі, законність І дисципліна - основні умови існування будь-якої демократичної держави, її обов'язкові риси. Вони невід'ємні одна від одної і необхідні для забезпечення свободи і реалізації прав громадян, здійснення демократії, створення та функціонування громадянського суспільства, а також науково обґрунтованої побудови і раціональної діяльності публічної адміністрації. Загалом законність і дисципліна роблять можливим функціонування держави, здійснення публічного адміністрування, забезпечення комфортних умов проживання громадян, реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів.

1. Законність і дисципліна: загальна характеристика та класифікація способів їх забезпечення

Законність - фундаментальна юридична категорія, яка є критерієм правового життя суспільства і громадян. Це комплексне політико-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави.

Законність є багатогранним поняттям і може розглядатися у кількох аспектах.

Законність як принцип здійснення публічною адміністрацією владних повноважень означає:

- вимогу законодавчого закріплення компетенції владних структур;

- ухвалення рішень у межах компетенції та на підставі закону;

- дотримання у діяльності суб'єктів владних повноважень конституційних прав і свобод людини.

Законність як принцип поведінки фізичних осіб у сфері права

- реальна можливість здійснення суб'єктом права наданих йому прав за умови неухильного виконання покладених на нього обов'язків;

- конституційне закріплення правового статусу особи;

- можливість звернутися за судовим захистом власних прав та наявність ефективних засобів юридичної відповідальності.

Законність як принцип побудови системи нормативних актів

- ієрархічність цієї системи;

- відповідність законів і підзаконних актів конституції держави. Законність як режим соціально-політичного життя:

- вимога точного і неухильного виконання законів та заснованих на них підзаконних актів усіма суб'єктами права, що визначає реальність писаного права та ступінь його втілення.

Отже, законність - це правовий режим у державі, за якого діяльність суб'єктів публічної адміністрації, юридичних і фізичних осіб здійснюється відповідно до вимог закону.

Цьому сприяють:

наявність розгалуженої системи законодавства, яке відображає волю та інтереси переважної більшості населення, спрямоване на забезпечення прав людини і передбачає як однаковість нормативно-правового регулювання на всій території країни, так і однакове застосування правових норм до всіх суб'єктів права;

високий рівень правової культури населення, тобто поважання права суб'єктів правовідносин та їхня згода діяти у визначених ним межах, зіставляти власні вчинки з вимогами норм законодавства, наявність державних гарантій, за допомогою яких у суспільстві впроваджується, а в разі порушення - відновлюється законність.

Важливе значення для визначення змісту законності мають її принципи, тобто вихідні засади:

- верховенства права;

- верховенства закону;

- рівності всіх суб'єктів перед законом;

- стабільності правопорядку;

- нормативної обґрунтованості правових рішень;

- охорони прав громадянина;

- єдності розуміння і застосування права;

- нагляду, контролю за виконанням закону та невідворотності відповідальності;

- єдності;

- реальності і доцільності законності.

Дотримання законності гарантується передбаченою законодавством системою спеціальних засобів, тобто гарантій - обумовлених чинним законодавством і розвитком суспільного життя факторів, що забезпечують дотримання законності.

За змістом ці гарантії поділяють на:

- вимоги розвиненості правової системи;

- ефективність системи нагляду за законністю;

- наявність засобів примусу, спрямованих на відновлення порушеного права;

- застосування до порушників закону державних засобів впливу. За статусом розрізняють гарантії:

- превентивні (запобігають порушенню закону),

- охоронні (є засобами примусового характеру)

- каральні (реальне застосування до правопорушників передбачених нормою закону мір покарання).

В Україні законність - конституційний принцип. Як проголошено вст. 8 Основного Закону, закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6); кожен громадянин зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68).

Поряд із законністю ще одним фактором керованості суспільними процесами та основою правопорядку в суспільстві є дисципліна. Дисципліна - точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному і суспільному житті. Розрізняється державна, фінансова, трудова, військова та інші види дисципліни. Встановлюється законами і підзаконними актами, статутами, положеннями та правилами внутрішнього розпорядку, нормами моралі й суспільного співжиття1.

Необхідно зазначити, що дисципліна, на відміну від законності, більш наближена до людини. Остання може не знати чинного законодавства, не володіти інформацією щодо того, як норми права регулюють ті чи інші суспільні відносини, водночас про дисципліну людина знає. Для дисципліни є характерними такі основні риси:

- наявність певної системи норм, правил поведінки людей;

- вказана система сформована набагато раніше, ніж система законодавства;

- існування певних різновидів дисципліни залежно від варіантів людських колективів;

- нерідко норми дисципліни не закріплені в чинному законодавстві.

Говорячи про проблеми законності та дисципліни у сфері публічного адміністрування треба вказати, що вони мають як спільні риси, що їх об'єднують, так і деякі відмінності.

Спільними рисами законності та дисципліни є:

- загальна мета;

- законність не повинна суперечити правилам дисципліни і, навпаки, правила поведінки не повинні виходити за межі правового поля;

- законність забезпечується дотриманням дисципліни;

- законність є одним із способів захисту дисципліни (оскільки основні вимоги дисципліни містяться у правових нормах);

- єдині способи забезпечення (контроль, нагляд, звернення громадян).

Що стосується відмінностей, то основні з них такі:

- дисципліна забезпечується за рахунок дотримання не тільки правових, а й моральних та інших норм;

- законність є формально визначеною, тоді як дисципліна нерідко проявляється у суб'єктивних уявленнях тих чи інших людей (груп людей) про те, якою вона повинна бути;

- публічна адміністрація має змогу впливати на стан законності (прийняття нових нормативно-правових актів, протидія правопорушенням тощо), тоді як на дисципліну вона впливає меншою мірою;

- якщо законність тісно пов'язана з державою, то дисципліна - значною мірою з громадянським суспільством;

- розрізняють спеціальні види дисципліни (військова, трудова, службова тощо), тоді як поняття законності досить однорідне.

Дотримання законності і дисципліни в публічному адмініструванні забезпечується за рахунок дієвості правового механізму, що складається з організаційно-структурних формувань та організаційно-правових методів. Під організаційно-структурними формуваннями слід розуміти систему суб'єктів владних повноважень, які здійснюють їх на підставі законодавства або делегованих повноважень, а також інших фізичних та юридичних осіб, які наділені правами та обов'язками щодо підтримання режиму законності. Організаційно-правові методи - це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, форми роботи, операції, які ними використовуються для забезпечення законності1. Такі організаційно-правові методи в теорії правової науки прийнято називати способами забезпечення законності, серед яких вирізняють:

- контроль;

- нагляд;

- звернення громадян.

Контроль - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності діяльності об'єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам чинного законодавства з можливістю втручатися в оперативно-господарську діяльність для усунення виявлених недоліків з можливістю притягнення порушників до відповідальності.

Нагляд - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується виявленням і попередженням правопорушень стосовно організаційно не підпорядкованих об'єктів.

Звернення громадян - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, який характеризується правом громадяни України звернутися до органів публічної адміністрації об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їхніх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами і пропозиціями, що стосуються їхньої діяльності.

Необхідно зазначити, що, незважаючи на те, що інститут контролю і нагляду в українській адміністративно-правовій науці є одним із найбільш досліджуваних, серед науковців не припиняються численні дискусії щодо змісту цих понять. Різниця в підходах прослідковуються в тому, що згідно з одними позиціями контроль і нагляд - різнопланові поняття; відповідно до інших - нагляд є варіантом контролю; іноді їх об'єднують у рамках контрольно-наглядової діяльності тощо. Не додає визначеності і законодавець. Так, наприклад, Закон України від 2 грудня 2010 р. "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції" один і той самий вид діяльності іменує і "контролем" і "наглядом", розмежовуючи їх виключно за суб'єктами діяльності. А в Законі України від 5 квітня 2007 р. "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" відповідна діяльність ототожнюється. Водночас є реальні підстави вважати, що нагляд - це окремий спосіб забезпечення законності й дисципліни в публічному адмініструванні.

Між контролем і наглядом є певна кількість відмінностей, основні з яких:

- відомча підлеглість при нагляді відсутня;

- можливість втручатися в оперативно-господарську діяльність для усунення виявлених вад (за контролю є, за нагляду немає);

- контроль здійснюється з погляду відповідності прийнятих актів чи вчинених дій законності й доцільності, нагляд - лише законності;

- застосування заходів адміністративного примусу (під час контрольних заходів є досить ймовірним, у здійсненні нагляду практично немає).

У науковій літературі останнім часом серед чинників, які впливають на забезпечення законності й дисципліни, вирізняють моніторинг і аудит. їх необхідно сприймати як допоміжні категорії в системі публічного адміністрування. "Застосування моніторингу пов'язується з відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При цьому перевагу мають такі "безконтактні" способи перевірок, як спостереження та аналіз, за допомоги яких суб'єкт робить власні висновки, оцінки і прогнози стану чи динаміки розвитку". Аудит же являє собою перевірку фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій.