Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 3. Система принципів місцевого самоврядування в Україні

Аналіз тенденцій розвитку самоврядування, основних засад функціонування системи місцевого самоврядування дають змогу підвищити його ефективність. Так, як зазначає А. Карлов, характеристики принципів місцевого самоврядування дозволяють осягнути протиріччя в управлінській діяльності, розвиток влади. Фіксуючи закономірності та тенденції розвитку місцевої влади, вони відображені у процесах становлення громадянського суспільства, парламентаризму, захисту прав людини.

У доктрині принципи місцевого самоврядування тлумачаться односторонньо, переважно в інституційному аспекті. В. Баран-чиков розуміє їх як ідеї й концепції, матеріалізовані й належно оформлені, складають у сукупності сутність і основу різних соціальних установ180. Він виходить з макрорівня соціуму, основного суб'єкта локальної демократії - територіального колективу, що утворюється й діє специфічними, властивими лише йому методами і способами; з позиції, за якою місцеве самоврядування опосередковує відносини між державою і суспільством.

К. Шеремет бачить основну проблему не у кількості принципів організації й діяльності місцевого самоврядування, а у виявленні ступеня узагальненості виражених у них ідей і правових механізмів їх реалізації законодавцем181.

На думку О. Кутафіна і В. Фадєєва, поняття принципів самоврядування характеризується не тільки повнотою, але І конструктивністю тому, що включає визначення провідної ролі населення у становленні й функціонуванні місцевого самоврядування. Під ними варто розуміти обумовлені природою місцевого самоврядування основні засади й ідеї, що лежать в основі організації та діяльності населення, формованих ним муніципальних органів .

О. Шугріна, розглядаючи принципи самоврядування, включає їх в основи місцевого самоврядування, покликані забезпечити самостійність населення в управлінні місцевими справами, незалежність і невтручання органів державної влади, створення умов для ефективного вирішення питань на місцевому рівні. Як бачимо, розширюється сфера соціальної діяльності населення на локальному рівні, на формування і функціонування якої спрямовані принципи місцевого самоврядування.

їх виникнення у вигляді правових принципів як загально-соціальних свідчить про актуальність для суспільства і потребу юридичного оформлення. Вони пристосовані до політичного, економічного, ідеологічного, соціального розвитку громад в межах певної території, а з часом і держав.

Практика текстуального закріплення в нормативних актах принципів права (яку законі про місцеве самоврядування) сприяє їх правильному застосуванню і тлумаченню. Отже, в процесі становлення конституційні принципи місцевого самоврядування після їх закріплення в законодавстві набули всіх властивостей і функцій принципів права. Вони нормативно-регулятивні, загальні, обов'язкові, об'єктивно обумовлені, історичні та Ідейно-політичні категорії; їх соціальна функція — регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування. Це дає можливість розглядати їх з позиції певних ідей, керівних основ.

У сучасній юридичній науці єдиної класифікації принципів права не створено. Певний інтерес викликає класифікація принципів місцевого самоврядування як принципів права саме з так званою системного підходу, запропонована А. М. Колодієм185. На думку А. Щиглика, для самоврядування характерні такі принципи:

1) приналежність влади усьому колективу;

2) її здійснення колективом безпосередньо або через виборні органи;

3) єдність, збіг володарюючого та підвладного суб'єктів;

4) саморегулювання за допомогою спільно прийнятих соціальних норм;

5) спільне ведення загальних справ, відстоювання і захист спільних інтересів на основі самодіяльності186.

Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р. містить стандарти організації управління на місцях на засадах самоврядування, зобов'язує застосовувати норми, які гарантують політичну, адміністративну 1 фінансову незалежність місцевих влад. У її преамбулі зазначено:

• місцеве самоврядування — одна з основ демократичного ладу:

• право громадян брати участь в управлінні суспільними справами;

• для забезпечення ефективного, наближеного до громадянина управління створюються органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою;

• збереження і закріплення місцевого самоврядування в країнах є внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади:

• місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, створюються демократичним шляхом з широкою компетенцією;

• права громад та органів самоврядування мають бути надійно захищені.

Принципи місцевої демократії в хартії розглядаються не щодо населення конкретної території, а крізь призму органів місцевого самоврядування, їх компетенції, порядку здійснення повноважень! використовуваних коштів188. Отже, цей документ загалом містить принципи представницької демократії, а принципи прямої демократії знаходять опосередковане закріплення. Це підтверджують і нормативні акти зарубіжних держав, багато з яких закріплюють принцип самостійності місцевого самоврядування, однак він тлумачиться переважно як автономія організаційних структур місцевого самоврядування.

Ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування відповідно до Конституції України — частина національного законодавства189, усі її положення мають обов'язкову юридичну силу.

Загалом в Україні основні засади організації та діяльності системи місцевого самоврядування визначені в Конституції, законі Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р. Такі джерела як статути (хартії) місцевого самоврядування, прийняття яких є правом територіальних громад, також можуть містити принципи місцевого самоврядування.

Конституція України конкретизує частину принципів хартії згідно з національними особливостями. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування як засада організації публічної влади на місцях, "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади, місцевого самоврядування" (статті 5. 7). Важливе значення мають принципи, що закріплюють визначальну роль громади у здійсненні самоврядування (статті 140, 142,143, 145 Конституції);

Значний потенціал демократії конституційних положень не відображений у законодавстві, як зазначалось, через те, що в Конституції України втілена "громадська" теорія місцевого самоврядування, а в профільному законі — його "державна" теорія. Стаття 4 закону про місцеве самоврядування фіксує такі основні принципи місцевого самоврядування як:

1) народовладдя;

2) законності;

3) гласності;

4) колегіальності;

5) поєднання місцевих і державних інтересів;

6) виборності;

7) правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності у межах повноважень, визначених законом;

8) підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

9) державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування;

10) судового захисту прав місцевого самоврядування. Загалом їх умовно можна поділити на дві групи: загальні (універсальні) принципи організації та здійснення форм публічної влади в Україні; принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади (основні й спеціальні). Перша група включає принципи гуманізму, народовладдя, демократизму, гласності, верховенства права, законності.

Другу групу становлять принципи, закріплені в Конституції та законах відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. Основні здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, тоді як спеціальні притаманні окремим сферам місцевого самоврядування. Конституція України та закон про місцеве самоврядування в Україні до основних відносять:

- гласність, колегіальність, поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

- виборність, визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції;

- правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад і їх органів в межах повноважень, визначених законом;

- підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів І посадових осіб, державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

- судовий захист прав місцевого самоврядування;

- самостійне вирішення громадою питань місцевого значення.

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають розгалужену систему. Так, у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, фінансування державою витрат, пов'язаних із здійсненням органами самоврядування наданих законом повноважень виконавчої влади, самостійність місцевих бюджетів, фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.

Кожен з них має самостійне значення і тісно взаємодіє з інши-ми. У сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

З переліку принципів до безпосередньої демократії належать принципи народовладдя, гласності, виборності, підзвітності й відповідальності перед громадами їх органів і посадових осіб, судового захисту прав місцевого самоврядування. До виділеної групи можна віднести принципи, закріплені у ст. З згаданого закону, що визначають право громадян на участь у місцевому самоврядуванні: участі громадян відповідної територіальної громади у місцевому самоврядуванні, недискримінації громадян у сфері самоврядування залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних і інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання й строку проживання на відповідній території, за мовними й іншими ознаками.

Так, принцип народовладдя визнає народ єдиним джерелом влади в Україні, який здійснює владу безпосередньо, через органи державної влади І місцевого самоврядування. Передбачає визначення місцевого самоврядування як форми реалізації населенням визначеної території локальних інтересів за допомогою самостійного вирішення питань місцевого значення. Принцип гласності дозволяє контролювати діяльність органів самоврядування, дає можливість населенню території впливати на вироблення рішень місцевого значення. їх органи й посадові особи зобов'язані відповідати за зверненнями жителів у терміни, передбачені законом.

Принцип виборності органів місцевого самоврядування є основним інституційним принципом самоврядування і реалі-зуючи його шляхом виборів, громада формує систему органів самоврядування. Принцип підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб синергує з попереднім принципом. Вторинна природа органів і посадових осіб місцевого самоврядування підкреслює інституційну роль громади в їх формуванні та "зворотний" зв'язок між цими суб'єктами. Органи самоврядування та їх посадові особи відповідають перед населенням за прийняті рішення, свої дії.

Специфіка застосування в місцевому самоврядуванні принципу законності передбачає, що органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, у межах повноважень та спосіб, передбачені законами. Місцеве самоврядування - влада підзаконна і всі елементи його системи зобов'язані дотримуватися вимог законодавства. Рішення органів місцевого самоврядування мають відповідати вимогам закону і є обов'язкові до виконання на відповідній території. Вони зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише через їх невідповідність Конституції чи законам України.

За принципом судового захисту прав місцевого самоврядування жителі—члени територіальної громади індивідуально чи колективно можуть подавати в суди загальної юрисдикції позови про визнання недійсними дій, що порушують права місцевого самоврядування, а також їхні права, свободи й законні Інтереси як членів громади, правові акти органів державної влади, їх посадових осіб, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, установ і організацій, розташованих на території громади, а також громадських об'єднань.

Принципи, що гарантують право на участь у місцевому самоврядуванні, можна тлумачити розширено як принципи дотримання прав людини на рівні локальної демократії. Права і свободи людини, закріплені в розділі II Конституції (обирати й бути обраним в органи місцевого самоврядування, направляти індивідуальні і колективні звернення в ці органи, знайомитися з документами й матеріалами, що безпосередньо стосуються прав І свобод людини, оскаржувати в суді рішення й дії органів самоврядування, реалізувати право на освіту, медичну допомогу, житло і т. д.), здійснюються насамперед на локальному рівні. Тому порушення законності, недотримання прав і свобод людини і громадянина в діяльності місцевого самоврядування розцінюється як зазіхання на принципи демократії і громадянського суспільства. Тобто закріплені й гарантовані Конституцією України права і свободи людини і громадянина обумовлюють та визначають діяльність органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на "перекіс" у законодавстві України убік регламентації становлення організаційних структур місцевого самоврядування, багато його принципів мають значний потенціал прямої І опосередкованої демократії, що дає можливість громадам впливати на соціальні процеси, які відбуваються у сфері місцевого самоврядування, впливати на його функціонування.

Отже, принципи місцевого самоврядування, хоч є принципами Інституту права, частина з них, зокрема принципи народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності є загальносоціальними принципами права. Вони набули властивостей принципів юридичного права, що визначаються у системі права як загальноправові, а згодом відображені у законі про місцеве самоврядування як принципи інституту права.

Аналізуючи місцеве самоврядування як інститут конституційного права, до принципів інституту права можна віднести такі принципи самоврядування: поєднання місцевих І державних інтересів: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів 1 посадових осіб: державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування: судового захисту прав місцевого самоврядування.

Безперечно, конституційні принципи місцевого самоврядування мають ознаки публічного права. їх особливість як принципів регулятивного права полягає у встановленні позитивних правил поведінки, правовій організації суспільних відносин І забезпеченні координації суспільних зв'язків щодо місцевого самоврядування. Регулятивне право юридично закріплює, врегульовує суспільні відносини, які є основою стабільного існування суспільства, відповідають інтересам його більшості і виражають загальну волю.

За наявними ознаками принципи місцевого самоврядування можна віднести до принципів матеріального права — сукупності норм і принципів, за допомогою яких здійснюється вплив на суспільні відносини шляхом закріплення форм власності, визначення порядку утворення та структури органів влади, встановлення статусу суб'єктів тощо. їм властиві також ознаки принципів об'єктивного права—нормативного регулятора, який є системою обов'язкових, формально визначених принципів 1 норм, що є критерієм правомірності поведінки учасників правовідносин. Існують незалежно від індивідуальної свідомості, оскільки виникають І діють поза нею191.

Отже, із системного підходу конституційні принципи місцевого самоврядування, як і принципи права (правосвідомості; пра-воутворення; правотворчості; системи права; загальноправові; міжгалузеві; галузеві; інститутів права, у т. ч. самоврядування; структури права: загальносоціального, юридичного, публічного 1 приватного, матеріального і процесуального, регулятивного і охоронного, об'єктивного 1 суб'єктивного), взаємодіють між собою. Такий взаємозв'язок загальноправових, міжгалузевих, галузевих та інститутів права принципів права є співвідношення загального, особливого і конкретного.

Це не дозволяє спрощено тлумачити зв'язок між загальноправовими принципами і принципами Інституту права—місцевого самоврядування. Перші втілені в принципах Інституту самоврядування, які є орієнтирами правотворчої І правоохоронної діяльності суспільства, держави у цій сфері. їх дотримання забезпечить розвиток і функціонування місцевого самоврядування як елемента правової системи. І навпаки, зневажливе до них ставлення, їх порушення з боку державної влади унеможливлюють стабільність цього інституту права, здатні зруйнувати існуючу модель правової, демократичної держави.

Спроби України реалізувати принципи самоврядування, спонукають до їх удосконалення, узгодження і систематизації. Отже, поняття самоврядування набуває адекватного виразу тоді, коли формується система його принципів, які взаємодіють з іншими, а в сукупності є ефективними і значущими. Перетворити їх на функціональну систему є суттєвою проблемою при створенні реально діючої системи місцевого самоврядування, розв'язання якої пов'язане з трансформаційними процесами у суспільстві, зміцненням політичних, законодавчих та економічних основ демократії. Слід вжити заходів, насамперед законодавчого характеру щодо закріплення економічної та фінансової основи самоврядування, забезпечення законності, встановлення порядку розгляду спорів між радами, переліку майна як об'єкта комунальної власності, розмежування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування.

Відносини центральних і місцевих органів влади мають будуватися не на основі жорсткої централізації чи т. зв. демократичного централізму, властивого колишній радянській системі, а на принципах правової, організаційної, матеріально-фінансової самостійності (автономії) самоврядування.

Таким чином, система основоположних вихідних начал та ідей, обумовлена природою місцевого самоврядування, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції та законів України, визначають організацію та діяльність громади, органів, що формуються громадянами та самостійно управляють місцевими справами в інтересах населення становить принципи місцевого самоврядування.

Загалом вони потребують удосконалення та системного запровадження, їх ефективна реалізація покликана забезпечити належну організацію І функціонування місцевого самоврядування, розвиток ініціативи, самодіяльності громадян та місцевої демократії.