Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 4. Державна політика України у сфері місцевого самоврядування

Суттєвою проблемою в умовах демократизації суспільства є концептуальне визначення, зміст державної політики у сфері місцевого самоврядування. Це пояснюється і тим, що пріоритетним завданням внутрішньої політики України визначено вдосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів влади у сфері державних і громадських послуг", "зміна відносин між місцевим самоврядуванням та державою", "збільшення обсягу послуг для людей", "формування системи ефективної, відповідальної, по-справжньому народної влади, здатної діяти в інтересах людей".

Державна політика як важливий компонент життєдіяльності суспільства, маючи велику кількість вимірів і характеристик, формує відповідну систему та механізми соціально орієнтованої публічної влади. Тому актуальним і необхідним є удосконалення процесу формування державної політики у сфері місцевого самоврядування, аналізу процесу її становлення та реалізації.

Незважаючи на певну зацікавленість проблематикою державної політики, наукові дослідження не дають системної відповіді на питання щодо комплексу концептуальних чинників формування державної політики у сфері місцевого самоврядування. Але теоретичні, практичні та універсальні наукові розробки дозволяють розвинути зазначені напрямну контексті її вивчення в України.

Безпосередньо проблемам становлення, визначення домінант державної політики в галузі місцевого самоврядування в Україні присвячені поодинокі праці Г. В. Падалка. І. О. Дегтярьової. Ряд дослідників (Наврузов Ю., Яковенко О. та ін.) аналізують ЇЇ у контексті державної регіональної політики як складову адміністративної реформи. Як свідчать фундаментальні наукові дослідження загальних проблем державної політики198, в Україні ще не склалася система кваліфікованого аналізу державної політики та механізмів її впровадження як через відсутність відповідних теоретико-методологічних робіт, навчально-методичної літератури, відповідно підготовлених фахівців.

Ще не вироблено національної доктрини розвитку місцевого самоврядування, теоретичної моделі державної політики щодо місцевого самоврядування або так званої державної муніципальної політики України, концептуального механізму її реалізації в Україні. Необхідність ґрунтовного наукового пізнання процесу розробки та реалізації такої політики зумовлено і тим, що вона не стала об'єктом наукового аналізу українських правознавців. У вітчизняній науці проводилися фундаментальні дослідження державної економічної, бюджетної, соціальної, інформаційної, культурної, кадрової, військової, молодіжної, тендерної політики, у сфері громадянства, підтримки малого бізнесу тощо.

Загалом державна політика сфері місцевого самоврядування є поліаспектною за своєю суттю: до її кола входить значна кількість суспільних проблем, вона стосується інтересів багатьох суб'єктів і водночас є об'єктом уваги з боку учасників політики, має різнобічний і багатофункціональний вплив на суспільство, складна у виробленні та неоднозначна й конфліктна при впровадженні, чутлива до суспільних змін. Тому її аналіз має міждисциплінарний та мультидисциплінарний характер.

Визначення поняття державної політики розвитку місцевого самоврядування як цілеспрямованої діяльності держави з метою подолання чи попередження суспільних проблем у цій сфері, до яких залучено сукупність об'єктів і суб'єктів місцевого самоврядування, є вузьким, адже охоплює діяльність державних органів влади. Схоже трактування міститься і в проекті Декларації про засади державної політики України щодо розвитку місцевого самоврядування199.

В. Кампо трактує муніципальну (комунальну) політику як діяльність державних, громадських і політичних організацій щодо здійснення закріплених в Конституції і законах положень про І місцеве самоврядування, їх вдосконалення, визначення пріоритетів у різних сферах місцевого життя тощо200.

Можливо, оптимальним стане визначення державної політики у сфері місцевого самоврядування як системи організаційно-правових заходів та дій органів і посадових осіб публічної влади щодо визначення та зміцнення основ, забезпечення оптимального функціонування, гарантій і захисту місцевого самоврядування. Основна її мета — створення оптимальних умов для становлення місцевого самоврядування в Україні й підвищення ефективності його функціонування. Головними завданнями державної політики у цій сфері є:

- трансформація державної влади та місцевого самоврядування на засадах децентралізації, деконцентрації, субсидіарності;

- розмежування відповідальності інститутів державної влади і влади місцевого самоврядування, їх повноважень;

- забезпечення реалізації конституційного права жителів членів територіальних громад — на здійснення місцевого самоврядування;

- створення умов для реалізації функцій і повноважень територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

- надання якісних громадських та державних послуг з наближенням до рівня їх споживання за принципом субсидіарності;

- формування ресурсної бази, необхідної для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування;

- синхронізація процесу розбудови дієздатних територіальних громад з адміністративною, податковою, земельною, житлово-комунальною реформами;

- забезпечення узгодженості державних пріоритетів і місцевих програм соціально-економічного розвитку, державних гарантій місцевого самоврядування. Державна політика у сфері місцевого самоврядування базується на Конституції та законах України (про місцеве самоврядування. Державний бюджет, освіту, культуру, охорону здоров'я і т. д.), принципах і нормах міжнародного права, згода на обов'язковість яких надана парламентом України. Серед підзаконних актів слід виділити Укази Президента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні", "Про зміцнення економічних основ самоврядування міст України", про Концепцію державної регіональної політики. Також її напрями закріплено в Засадах державної політики України в галузі прав людини та Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища.

Загалом аналізуючи дії держави щодо місцевого самоврядування, можна відзначити неодноразові спроби реформування його системи, у результаті яких класичне самоврядування залишилось лише на рівні населенних пунктів.

На наше переконання, можна окреслити чотири періоди становлення державної політики України у сфері місцевого самоврядування:

1) 1990-1996 рр., до прийняття Конституції України, що характеризується постійними змінами системи місцевих органів влади;

2) 1997-1999 роки (прийняття законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" тощо);

3) 1999-2004 рр. (спроби реформування політичної системи, системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою, визначення напрямів і пріоритетів державної політики у цій сфері у підзаконних актах);

4) з 2005 р. — період "застиглого реформування" і невизначеності державної політики у цій сфері.

Державою констатувалися "дефіцит законодавчого регулювання щодо місцевого самоврядування"201, "хаотичність" його розвитку202, але при цьому ухвалення необхідних законів гальмувалося, а термін "права людини"у фундаментальних державних програмних документах про місцеве самоврядування навіть не згадувався203. Така несистемність державної політики та діяльності в даній сфері стала важливою причиною стримування соціально-економічного розвитку та стабільності в державі, міжнародного економічного співробітництва України, ринкових перетворень на місцях, загострення різних соціальних, економічних, екологічних та ін. проблем.

Дослідження основних напрямів розвитку місцевого самоврядування в Україні дає змогу виділити основні фактори, що впливають на його ефективність: зовнішні (що важко піддаються регулюванню) і внутрішні (припускають регулювання), сталі і змінні, об'єктивні і суб'єктивні. Серед зовнішніх факторів виокремимо: світові тенденції глобалізації, співпраця з зарубіжними партнерами щодо розвитку місцевого самоврядування, державна підтримка місцевого самоврядування, правове забезпечення, стан соціально-економічного, культурного розвитку держави тощо. Відповідними внутрішними факторами є: кадрове забезпечення, організаційна діяльність, потреби та інтереси громади, матеріально-технічна база, інформаційне забезпечення та ін204.

Формування державної політики здійснюється з використанням чотирьох груп ресурсів: ресурси влади, фінансові ресурси, соціально-технологічні ресурси, ресурси суспільної підтримки. Як інструменти політики можуть бути використані регулювання, економічні інструменти, інформаційний вплив.

Потенціал місцевого самоврядування реалізується завдяки відповідним механізмам—засобам, застосування яких призведе до досягнення поставлених цілей (якісні управлінські послуги, забезпечення життєдіяльності громадян, ефективна діяльність органу місцевого самоврядування тощо). Найважливішими з них є організаційний, правовий, фінансово-економічний та інформаційний.

Перший пов'язаний з вирішенням протиріч нормативно-організаційного характеру в діяльності територіальної громади, органів самоорганізації населення та інших і включає такі важелі впливу на їх діяльність як залучення громадян до вирішення проблем функціонування територіальних утворень; застосування технологій інноваційно-інвестиційного розвитку; наукове опрацювання оптимальної структури і штатів, чіткий розподіл функцій І повноважень між окремими працівниками та структурними підрозділами органу; прозорість прийняття й реалізації управлінських рішень, кадрової політики тощо.

Правовий механізм складають нормативні акти (ратифіковані міжнародні, загальнодержавні й локальні), що дозволяють суб'єкту місцевого самоврядування у своїй діяльності досягати цілей щодо якісного життєзабезпечення громадян, надання їм необхідних послуг та забезпечує реалізацію природних прав І свобод людини у сфері суспільного врядування. Фінансово-економічний механізм—система взаємозалежних інструментів, засобів та заходів, упровадження яких пов'язане з діяльністю органів місцевого самоврядування та впливом зовнішніх чинників, що забезпечує матеріально-фінансові можливості реалізації визначених законом самоврядних повноважень, їх фінансову спроможність.

Основою інформаційного механізму є доступність різноманітних даних, порядок отримання і форми надання інформації, що стосується усіх сфер життєдіяльності територіальної громади: дані про територію, населення, комунальну власність, житловий фонд, стан навколишнього середовища тощо; про суб'єктів господарської діяльності на території ради; нормативно-правова база; листування з іншими органами місцевого самоврядування, державної влади, підприємствами, установами та організаціями; звернення громадян.

Отже, місцевий розвиток і забезпечення життєдіяльності населення, які є метою місцевого самоврядування, залежать від оптимального поєднання в його організації різних Інтересів суб'єктів політики місцевого розвитку (схема).

На державну політику у сфері місцевого самоврядування важливий вплив справляють Президент України, органи виконавчої влади, у т. ч. на місцевому рівні. Вона знаходить відображення в щорічних і позачергових посланнях Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє І зовнішнє становище України, Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленій парламентом і т. д. Формування такої політики забезпечує апарат органів виконавчої влади, спеціальні органи (наприклад. Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України). Судова влада певним чином впливає на реалізацію політики держави через розгляд судових справ про захист чи відповідальність місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі державної політики в галузі місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування намагаються впливати на політику держави, захищаючи інтереси територіальних громад, використовуючи організації своїх прихильників: Асоціацію міст України, Асоціацію шахтарських міст та інші організації тощо207.

Різні політичні партії, громадські організації пропагують свої варіанти політики у сфері місцевого самоврядування. Іноді зовсім протилежні. У період, коли її пріоритети визначає адміністративний апарат а кризові явища одразу здолати не можна, слід шукати консенсус між громадянами і місцевою владою. "Щоб користуватися довірою, — пише В. Пзевус, — муніципальна (комунальна) політика має ставити собі нові завдання і визначати сферу Дій. Саме під час змін нам потрібна політика, позначена громадянським діалогом".

Важливо також, щоб при розробленні і реалізації такої політики Верховною Радою України (згідно із п. 5 ст. 85 Конституції це ЇЇ повноваження), проводились консультації з представниками об'єднань органів місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськістю і враховувались їх інтереси.

Забезпечення узгодженості державних пріоритетів і місцевих програм соціально-економічного розвитку як завдання державної політики можна розглядати на трьох рівнях: інституційному, територіальному і змістовному. Перший визначає три сегменти проблем: перерозподіл повноважень між органами влади щодо розробки і впровадження державної політики у цій сфері: створення інституцій для реалізації визначеного кола повноважень; розробка механізмів співпраці суб'єктів державної політики в галузі місцевого самоврядування. Територіальний рівень зосереджено на раціоналізації адміністративно-територіального поділу з метою зміцнення економічного, податкового і виробничого потенціалу територіальних утворень, максимального їх самозабезпечення. У свою чергу, змістовним рівнем державної політики має бути чітке визначення пріоритетів держави щодо розвитку окремих територій, включаючи державну підтримку, єдність державних соціальних стандартів, механізми фінансово-бюджетних відносин.

Розробка і реалізація ефективної державної політики залежать від зміцнення кадрової основи місцевої влади, наближення до громадян рівня прийняття рішень, які стосуються їх інтересів. Важливою ланкою у забезпеченні підвищення ефективності місцевого самоврядування можна визначити розвиток системи фінансового контролю, контролю громади за діял ьністю обраних нею органів і посадових осіб, що сприятиме удосконаленню їх діяльності.

Отже, сучасна державна політика у сфері місцевого самоврядування має спрямовуватись на забезпечення: а) створення умов для життєдіяльності членів громади (сприятливого середовища проживання на даній території, надання послуг, Ін.); б) доцільності діяльності органів самоврядування, що пов'язана із задоволенням потреб та інтересів громадян; в) орієнтації в наданні якісних громадських послуг на споживачів, їх потреби та Інтереси; г) пріоритету людського розвитку в діяльності органів самоврядування.

Державна політика у галузі місцевого самоврядування як важливий елемент внутрішньої політики держави має бути динамічною і конструктивною, враховувати місцеві й регіональні особливості, соціально-економічні проблеми. Вона не повинна призвести до багатовладдя, протистояння центральної, регіональної і місцевої влади, тому її пріоритетними є:

1. Удосконалення організації й функціонування системи місцевого самоврядування, формування її територіальної основи -базових адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких громади, жителі цих адміністративно-територіальних одиниць самостійно вирішують всі питання місцевого значення.

2. Оптимізація організаційних засад здійснення виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях, чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади.

3. Зміцнення гарантій місцевого самоврядування, удосконалення механізмів захисту прав та інтересів територіальних громад. їх органів, посадових осіб.

4. Створення умов для взаємодії територіальних громад, у т. ч. на регіональному та міжнародному рівнях.

Розвиток місцевого самоврядування та державної політики у цій сфері свідчать про суперечливий, але поступальний процес, властивий кожному перехідному етапу. Важливо, щоб така політика передбачала шляхи розв'язання проблем місцевого самоврятування за якісно новими підходами, відповідним ідеям свободи й справедливості, демократії та відповідальності влади.