Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 5. Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування — не єдина демократична форма децентралізації державної влади на місцях: світовій практиці державотворення добре відома так звана територіальна (адміністративно-територіальна, регіональна, обласна) автономія.

У науці державного будівництва під автономією розуміють самоврядування певної території в державі. Що ж до тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-територіальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що згідно з ним суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єктом автономії визнається територія, що відрізняється тільки особливостями побуту й національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фактор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації державної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії і практиці державного будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та адміністративно-політичної (автономна область, автономний округ) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її суб'єктів.

Проте федералізація і автономізація — два різні за своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, заснована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Ще на початку XX століття вже цитований нами професор А. Ященко писав, слід чітко відрізняти федералізацію від децентралізації, федеровані штати від децентралізованих автономних областей унітарної держави. Ця відмінність полягає в характері влади: є вона первісною, власною чи автономною. При федералізмі незалежні частини домовляються і об'єднуються, беруть участь у створенні колективної влади федерального союзу як його органічні члени. При децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх прав і атрибутів окремим територіям. Автономізація є наступною стадією розвитку після створення централізованої системи влади і не вступає в суперечність з унітарною формою правління.

Що стосується світової практики державотворення, то вона, хоч і не завжди послідовно, підтверджує існування згаданих відмінностей між федералізацією й автономізацією держави.

Загальновідомо, наприклад, що сполучені Штати Америки були створені шляхом об'єднання "знизу", за принципом субсидіарності, а тому найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати і про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення. А от Італія та Іспанія хоча й пішли шляхом широкої автономізації усіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами2.

Проте, якими ж є найбільш істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі?

По-перше, територіальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, є хоча й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджено й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що і федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних і місцевих інтересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єдності держави як єдиного цілого.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утворення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконавчої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету і навіть суб'єкти федерації не втрачають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найбільш оптимальною формою автономії в усьому світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон і т. ін.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі постало у зв'язку з наявністю в її складі Автономної Республіки Крим.

З огляду на розглянуті тут основні характеристики територіальної автономії, якою є Автономна Республіка Крим, слово "Республіка" в її назві, так само як і назва її основного нормативно-правового акта "Конституція", застосовані в діючій Конституції України не зовсім вдало, оскільки така термінологія не є характерною саме для автономного утворення в складі унітарної держави. Проте для збереження цих назв стосовно визначення статусу цієї автономії були відповідні підстави політичного та етичного характеру, з якими не можна було не рахуватися. Тому ці терміни застосовано в розділі X Конституції правомірно. Назва того чи іншого автономного утворення, як про це свідчить ще й світовий досвід, не завжди відповідає його фактичному статусу, оскільки вона залежить від великої кількості чинників політичного, історичного та іншого характеру.

У чому ж полягає відмінність територіальної автономії як самоврядування певної території в державі від місцевого самоврядування як автономії територіальних громад і тих органів, які вони обирають?

На відміну від місцевого самоврядування, що є формою перенесення частини виконавчої влади на рівень територіальної громади (жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста), та тих органів, які ця громада обирає (органи місцевого самоврядування), автономія є також і формою децентралізації законодавчої влади унітарної держави. Ось чому територіальні автономні утворення наділяються правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до їх власної компетенції.

Проте сфера правотворчої діяльності автономії, як про це свідчить світовий досвід, не може бути надто широкою. Адже в державі, що вважає себе демократичною і правовою, має забезпечуватися єдність у системі законодавства та застосуванні законів. Тому найбільш перспективним розвитком територіальної автономії є поступове розширення самостійності її органів влади саме у сфері здійснення ними функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в так зване регіональне самоврядування, передбачене проектом Європейської хартії регіонального самоврядування, підготовленим Конгресом місцевих і регіональних влад Європи, членом якого є й Україна.

Відповідно до вказаного документа регіональне самоврядування означає право і реальну здатність найбільших в середині держави територіальних утворень, що в адміністративному відношенні опинилися між центральним керівництвом і місцевими органами влади, брати на себе відання суттєвої частини державних (публічних справ) під свою відповідальність та в інтересах свого населення, згідно з принципом субсидіарності. У проекті вказаної Хартії зазначається також, що регіони користуються прерогативами самоорганізації чи прерогативами, які звичайно асоціюють з центральною владою, мають виборні та інші органи, власні повноваження, передбачені Конституцією, статутами, національним законодавством і міжнародним правом, в межах яких "можуть приймати і здійснювати політичні настанови з урахуванням специфіки кожного регіону".

Автономізація відповідної території не виключає розвиток на ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, гарантоване конституцією відповідної держави, проте породжує проблему розмежування повноважень місцевого самоврядування та територіальної автономії. Так, наприклад, правовий статус місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України, чинним Законом України

"Про місцеве самоврядування в Україні", а також певною мірою і Конституцією Автономної Республіки Крим, затвердженою Законом України від 23 грудня 1998 р.

Відповідно до цього нормативно-правового акта, порядок взаємодії органів влади, установ і організацій Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування визначаються угодами або погодженими рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад (ст. 47). Так, наприклад, з метою забезпечення збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку регіони на основі таких угод можуть визначати порядок і умови реалізації спільних програм і проектів, спільного вирішення інших питань, віднесених до компетенції АРК і місцевого самоврядування, а також порядок їх фінансування за рахунок об'єднання коштів республіканського та місцевих бюджетів. Нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК можуть делегуватися органам місцевого самоврядування окремі повноваження АРК з передачею фінансів і майна для забезпечення цих повноважень (див.: статті 44,45,46 Конституції АРК).

Отже, АРК є сьогодні своєрідним полігоном, на якому повинен бути відпрацьований механізм взаємовідносин місцевого та регіонального самоврядування, яке, слід сподіватися, згодом буде запроваджене в Україні.

Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадянського суспільства з його високим рівнем загальної та політичної культури. Отже, треба сподіватися, в міру становлення громадянського суспільства в Україні створюватимуться нові передумови для подальшого розвитку місцевого самоврядування, посилюватимуться його економічні, юридичні, політичні та соціальні гарантії.