Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 1. Поняття територіальної громади

§ 1. Поняття територіальної громади

Відповідно до Конституції України (ст. 140), місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села або добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Оскільки місцеве самоврядування виступає, насамперед, як вираження самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян (жителів певної території), його формування як цілісної системи в рамках усього товариства за необхідністю має відбуватися в першу чергу на її нижчих рівнях, у первинних осередках.

У зв'язку з цим, в системі місцевого самоврядування основним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальний колектив (громада).

Донедавна таке поняття, як "територіальний колектив", не досліджувалося жодною із суспільнознавчих наук. У значному переліку монографій, присвячених проблемам колективу (в його широкому розумінні), дослідження такого його різновиду, як територіальний колектив, посідає незначне місце. Більш того, територіальний колектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і класифікації колективів, наведеної в ряді філософських робіт. В окремих монографіях учених-державознавців здійснювалися спроби дослідити сутність територіальних об'єднань, але належного розроблення вони не дістали1.

Наука радянського будівництва розглядала систему Рад як єдність органів державної влади, відносячи до таких місцеві Ради народних депутатів, що, з одного боку, були органами єдиної державної влади, а з іншого — виступали як державна організація місцевого населення, покликана вирішувати питання місцевого значення. Вважалося, що місцеві Ради народних депутатів не тільки представляли інтереси населення, а й були формою з'єднання прямої демократії і демократії представницької, що ставило їх у ранг основної ланки самоврядування народу.

Таким чином, радянська держава розглядалася як універсальна форма політичного об'єднання громадян в особі Рад, що нібито забезпечували реальну участь громадян у державному управлінні як у центрі, так і на місцях. А держава, своєю чергою, зобов'язувалася розширювати сферу самоврядування громадян спочатку в рамках підприємств, установ, організацій, у межах території, а надалі — у межах галузі народного господарства й у загальнодержавному масштабі. Ця трансформація повинна була супроводжуватися еволюцією політичних інститутів, структур державного управління, де зростала б їх залежність від волі й інтересів громадян, колективів, соціальних спільнот. Безперечно, що за такого ідейно-політичного забарвлення розуміння самоврядування не знаходилося місця для дослідження такого інституту, як територіальна самоорганізація громадян для вирішення питань місцевого значення2.

Разом з тим, у західних соціологічній і правовій доктринах дослідженню місцевих співтовариств приділялася сама серйозна увага, що пояснювалося, насамперед, функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування і зростанням ролі локальної демократії в європейських інтеграційних процесах. Уже 1955 p., вивчивши 94 визначення територіальних співтовариств, Дж. Хіллер дійшов висновку, що, незважаючи на наявні розбіжності, у більшості з них найважливішими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний зв'язок (або зв'язки). Через чотири роки інший дослідник — К. Іонассен виявив у різноманітних визначеннях місцевих співтовариств значний збіг таких елементів, як: 1) населення; 2) територіальна база; 3) взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства і поділ праці в ньому; 4) спільні культура і соціальна система, що інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдності і належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем.3 цього часу були сформульовані десятки інших визначень і ознак територіальних співтовариств.

Поняття "територіального колективу" є порівняно новим для юридичної науки України, що не отримало як єдності думок у науці, так і законодавчого визначення. Феномен територіального колективу відзначив М. П. Орзіх, котрий, починаючи з 1989 p., ще в період підготування загальносоюзного закону про місцеве самоврядування пропонував його законодавче визначення і закріплення.

Самий термін "територіальний колектив" не фігурує ні в Конституції України, що оперує терміном "територіальна громада", ні в чинному на момент її прийняття Законі України від 26 березня 1992 р. "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування". Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 p., уперше зустрічається положення про те, що "місцеве самоврядування здійснюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і районів безпосередньо і через обрані ними органи".

В інших законопроектних документах, зокрема у проекті Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів"

(1994 р.) законодавець користувався термінами "громадяни України", "трудящі всіх націй", "громадяни, що мешкають на території" (статті 1, 2, 3), "населення адміністративно-територіальних одиниць" (ст. 15), не вводячи категорію "територіальний колектив", що, на нашу думку, стосовно до предмета закону "розмивало" його смислову визначеність і неадекватно відбивало сутність як місцевого самоврядування, так і самоорганізації громадян.

У проекті Закону України "Про державну владу і місцеве самоврядування" (1994 р.) і в Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом України "Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" (1995 р.) термін "територіальний колектив" вживається з указівкою його ролі як первинного суб'єкта самоврядування та етимологічної характеристики як сукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах.

Таке тлумачення "територіального колективу" було піддано критиці рядом авторів, котрі вважали, що ототожнення територіального колективу з населенням, громадянами, які мешкають на певній території, веде тільки до рефлексії його територіальної певності.

В юридичній літературі можна виділити ряд спроб охарактеризувати територіальний колектив. Так, В. І. Фадєєв, визначаючи місцеве самоврядування, трактує його як право громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) на самостійне завідування місцевими справами. М. О. Краснов говорить про місцеве співтовариство як про сукупність людей, котрі складають населення самоврядних одиниць6. Ю. О. Тихомиров у курсі "Публічне право" вживає термін "соціальна спільнота", під якою розуміє населення міст, сіл тощо. Ототожнення територіального колективу з населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці наводить М. І. Корнієнко, котрий визначає його як первинного суб'єкта місцевого самоврядування. В. М. Кампо вважає, що початковим суб'єктом місцевого самоврядування фактично виступає територіальний колектив в особі жителів села (сіл відповідної сільради), селища або міста. За С. Поповичем, місцева співдружність являє собою самоврядну, відділену від державних органів співдружність громадян, в якій вони самі безпосередньо вирішують деякі справи, що становлять спільний інтерес для певного населеного пункту.

На думку М. О. Бай Муратова, за пріоритетного "територіального" підходу "втрачається соціально-правова сутність цього феномена, що містить у собі розуміння населення як локального співтовариства громадян (місцеве співтовариство), об'єднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями із задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем проживання, дозвіллям, навчанням, вихованням, спілкуванням". Тому він визначає територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, котрі постійно мешкають на певній території і пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру. Таке місцеве співтовариство в результаті спільних взаємних комунікацій, що мають системоутворюючий характер, об'єктивно здатне виробляти характерні інтереси і реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування.

Як творчу інтерпретацію попереднього підходу варто відзначити дефініцію О. В. Батанова, котрий бачить у територіальній громаді територіальну спільноту, що складається з фізичних осіб, котрі постійно проживають і працюють на території села чи добровільного об'єднання у спільну громаду кількох сіл, селища чи міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, нерухоме майно на даній території, платять комунальні податки і пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру.

Основний акцент на "інтерес" робить і В. В. Медведчук, який вважає, що "громада — це сплетення соціальних відносин між людьми, котрі мають множину загальних інтересів, потреб <...> це спільноти, що можуть найбільшою мірою забезпечити здійснення і задоволення цих інтересів і потреб". Громада, підкреслює він, — це простір, в якому реалізуються практично всі життєві вияви окремих особистостей або їхніх дрібних об'єднань. У той самий час слід звернути увагу й на те, що громада — це не замкнута ланка в житті товариства, а його органічна частина, на основі якої будується товариство в цілому.

Пріоритет спільності інтересів при становленні і функціонуванні територіального колективу визнає і І. П. Бутко, який вважає, що територіальний колектив — це люди, котрі мешкають у певних територіальних межах і об'єднані спільними інтересами.

Акцент на самоврядні риси територіального колективу робить Б.А. Страшун, на думку котрого "територіальні колективи є самоврядними об'єднаннями громадян за місцем проживання". Інтеграційний аспект превалює у В. Я. Бойцова, який вважає, що територіальні колективи являють собою своєрідні колективи трудящих, скріплені територіальною спільністю.

С. М. Іванов і А. А. Югов, також наголошуючи на інтеграції, під територіальною спільнотою розуміють "соціально організовану групу людей, котра відносно компактно мешкає на певному просторі й об'єднана вирішенням завдань за місцем проживання"7. Як комплексну, стосовно вищенаведених визначень територіального колективу, можна охарактеризувати дефініцію, дану І. В. Видрі-ним, котрий визначає територіальний колектив як соціальну спільноту, що складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільно необхідну, соціально зумовлену діяльність, здійснювану групою людей, об'єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя.

Цим положенням в основному відповідала дефініція місцевого самоврядування, закріплена у ст. 138 проекту Конституції України, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 p., де воно вперше трактувалося як право територіальних общин (жителів сіл, селищ і міст) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України2. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів: на локальному рівні вони функціонували не як громадяни держави, а як жителі певної територіальної одиниці.

На думку М. П. Орзіх, соціальну основу самоврядних територій становить територіальний колектив (община, а ще краще — комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб (громадян, іноземців, осіб без громадянства), котрі постійно мешкають або працюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків).

Таке визначення уявляється найбільш оптимальним, оскільки містить детальну структурну характеристику такого соціального явища, як територіальний колектив. У дійсності ж проблема "територіального колективу" не є юридико-термінологічною, і введення в закон і науковий оборот "територіального колективу" не виключає загальноприйнятого уявлення про адміністративно-територіальний устрій як територіальну організацію держави, що визначає просторові межі функціонування територіальних колективів, об'єднаних територіальним інтересом.

Уявляється, що в сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін "територіальна громада" як синонім термінам "територіальний колектив" і "місцеве співтовариство" увійшов з книги Я. Щепаньського "Елементарні поняття соціології", де йому було дано чітке визначення як групи людей, члени якої "прив'язані узами спільних відносин до території, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випливають з факту проживання на спільній території". Таким чином, громада тут належить до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.

Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового становища територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, а й історичним традиціям українського народу. Територіальні громади, або общини, були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. На праві громад базувалося і Магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядування, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і проектами Конституції УНР 1920 р.

Разом з тим, існуючу потребу в більш докладній характеристиці територіальної громади, що мала міститися в профільному законодавстві про місцеве самоврядування, на наш погляд, на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: "територіальна громада — це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр".

Дуже вдалою щодо цього, на наш погляд, була дефініція місцевого самоврядування, розроблена на рівні законопроектних праць і вміщена в проекті Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підготовленому групою фахівців на замовлення Асоціації міст України. Тут територіальна громада визначалася як спільнота громадян України, жителів села, селища і міста або добровільного їх об'єднання в загальну громаду, що має спільну комунальну власність, а також спільні інтереси.

Більш глибокий аналіз, що має системний характер і містить вказівку на ознаки територіальної громади, зроблений Ю. Сурміним. Автор виявляє такі ознаки шляхом послідовного дослідження понять "громада", "місцеве співтовариство", "соціально-територіальна спільнота":

під громадою слід розуміти автономну соціальну надструктуру, об'єднану перманентною (постійною) спільною діяльністю;

місцеве співтовариство — це певна незалежна частина товариства, що характеризується своєю локальною цілісністю; його учасниками виступають жителі даної місцевості;

соціально-територіальною спільнотою називають територіально об'єднану сукупність людей, що формується на основі соціально-територіальних розбіжностей у специфічне соціальне утворення, виступає носієм локально виявлених зв'язків і відносин, які панують у даному співтоваристві2.

Певною прихильністю до "системності" в розумінні територіальної громади характеризується позиція В.І. Кравченка, котрий розглядає її втрьох аспектах. По-перше, це базова адміністративно-територіальна одиниця; по-друге — форма організації місцевої влади; по-третє — суб'єкт цивільно-правових відносин, суб'єкт, котрий хазяює3. Останні дві ознаки фігурують у дефініції В. А. Баранникова, котрий трактує місцеве самоврядування одночасно як публічно-владну установу, тобто корпорацію публічного права, що здійснює публічну владу в межах конкретних міських, сільських та інших видів поселень, і корпорацію, що виступає суб'єктом цивільно-правових відносин, з допомогою яких вона вирішує багато питань місцевого значення1.

Виходячи з проведеного аналізу різних підходів можна виявити такі основні ознаки територіальної громади, що знайшли закріплення в законодавстві України:

1) територіальна — спільне проживання осіб (жителів), котрі входять до громади на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста, ч. 1 ст. 140 Конституції);

2) інтегративна — територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, що мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливо включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України від 21 травня 1997 p.);

3) інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра виникаючих між ними системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення, ч. 1 ст. 140 Конституції України);

4) майнова — територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад — ч. 1 ст. 142 Конституції України);

5) фіскальна — члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4, 6,15 Закону України "Про внесення змін у Закон України "Про систему оподатковування" від 18 лютого 1997 р.)2.

Становить практичний інтерес визначення ролі територіальної громади в реалізації так званих муніципальних прав особистості. Такі права виникають тільки у суб'єкта, котрий є членом територіального колективу, і реалізуються тільки у сфері місцевого самоврядування.

У широкому розумінні муніципальні права особистості базуються на "тріаді інтересів", що виникають у сфері місцевого самоврядування:

- інтересі території;

- інтересі територіальної громади;

- інтересі конкретного жителя-члена такої громади.

Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість, котра є невід'ємною частиною територіальної громади, прямо пов'язане з домінуючими на сучасному етапі процесами "самоствердження" територій, спричиненими децентралізацією державного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільні інтереси — насамперед, у задоволенні соціальних, комунально-побутових, локально-культурологічних та інших потреб) і в індивідуалізованому інтересі конкретної особи — члена територіальної громади (особистісні інтереси, що виявляються, насамперед, у сфері комунікативних зв'язків на локальному рівні і, як наслідок, самореалізація особистості в рамках територіальної громади). Нарешті, інтереси конкретної особи-члена територіальної громади являють собою її муніципальні права у вузькому розумінні й виникають під час реалізації нею практично всіх своїх життєвих прагнень. За такої реалізації конкретний житель виступає як суб'єкт-об'єкт місцевого самоврядування, концентруючи в собі і виявляючи зовні його демократичний заряд і позитивний потенціал.

Таке взаємне урахування всієї сукупності інтересів, що виявляються на рівні місцевого самоврядування і реалізуються у вигляді муніципальних прав особистості, їх взаємокомпромісність і гармонізація є гарантом існування і функціонування системи місцевого самоврядування, толерантності та протекціонізму до неї центральної влади держави.

Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє у просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні й повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру (муніципальні права особистості).