Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 2. Сесія як основна форма роботи представницьких органів місцевого самоврядування

Сесія є основною організаційно-правовою формою роботи сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті, а також міст Києва і Севастополя рад.

Сесія — це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій.

Відповідно до ст. 46 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі. Відкриває і веде сесію голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів і сільського, селищного, міського голови і визнання їх повноважень.

Першу сесію районної, обласної ради скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Другу і наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської — відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної — головою відповідної ради.

Як правило, на другій сесії затверджується регламент відповідної місцевої ради, що дозволяє спланувати її роботу, визначити правові й організаційні засади діяльності ради, процесуальні та процедурні правила підготовки і проведення сесії.

Регламент відповідної ради складається з кількох розділів. У першому розділі розглядаються загальні питання, зокрема: правова основа діяльності ради; використання державної і місцевої символіки в діяльності ради; робоча мова ради (там, де це необхідно).

Діяльності депутатів ради, як правило, присвячується другий розділ, у якому розглядаються їх основні права й обов'язки; їх реалізація; порядок представлення і розгляду депутатських запитів і питань.

В окремому розділі регламенту визначається структурна побудова відповідної ради, зокрема встановлюється статус органів і посадових осіб ради: голови, секретаря ради, постійних комісій, тимчасових контрольних комісій ради, депутатських груп і фракцій (там, де вони створюються), засобів масової інформації ради (там, де це можливо), її інформаційно-аналітичного центру (якщо це можливо), виконавчого комітету ради, його апарату.

Основний розділ регламенту присвячується організації роботи ради. В ньому визначаються питання планування роботи ради, загальний порядок формування порядку денного ради; порядок проведення сесії; порядок проведення голосування; особливості підготовки і проведення першої сесії ради нового скликання; особливості підготовки і проведення позачергової сесії ради; підготовка і затвердження бюджету відповідної адміністративно-територіальної одиниці; особливості підготовки і розгляду питань, пов'язаних з проведенням місцевого референдуму; особливості підготовки і вирішення питання про дострокове припинення повноважень депутата ради; охорона трудових прав депутата.

Окремий розділ регламенту присвячується актам, які приймає рада. У ньому визначаються види актів ради, основні принципи та етапи правотворчого процесу, порядок розгляду і обговорення проекту рішення; процедура прийняття рішень; порядок обнародування рішень ради і здійснення контролю за їх виконанням; дія рішень у часі та просторі.

У регламенті розглядаються також питання документаційного забезпечення діяльності ради та межі дії регламенту, зокрема розкривається зміст документаційного забезпечення роботи ради, а також порядок використання її документів.

Не пізніше як на другій сесії затверджується і Положення про постійні комісії відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради також повинна скликатися за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради — також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або його неспроможності скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради — секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради — заступником голови відповідної ради.

У цих випадках сесія скликається відповідно до доручення сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті, районної, обласної ради).

Сесія скликається також, якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених законом, а також якщо сесія не скликається міським, селищним головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені Законом "Про місцеве самоврядування в Україні".

Якщо ж усі ці посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, визначених законом, вона може бути скликана депутатами відповідних рад, які становлять не менше однієї третини складу відповідної ради, або постійною комісією ради.

Таку сесію відкриває за дорученням групи депутатів або постійної комісії ради, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до и складу, а веде за рішенням ради — один з депутатів цієї ради.

Коли ж сесії ради не скликаються взагалі без поважних причин у строки, визначені Законом про місцеве самоврядування, можливе дострокове припинення повноважень такої ради.

Рішення про час скликання, місце проведення сесії, перелік питань, що виносяться на розгляд ради, повинні доводитися до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках — не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачено винести на розгляд сесії. Сесія ради є правомочною, якщо в ЇЇ пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. У разі відсутності необхідної кількості депутатів проведення пленарного засідання переноситься на інший час.

Пленарні засідання рад звичайно складаються з ранкових і вечірніх.

Поіменна реєстрація депутатів провадиться перед початком кожного пленарного засідання. Загальна тривалість сесії встановлюється відповідною радою.

Рада також приймає регламент пленарних засідань, в якому визначаються: загальна тривалість засідання (як правило, не більше 8 годин на день; час на проведення ранкового засідання сесії - з 1000 до 1400, вечірнього - з 1600 до Ів00"^00).

Як правило, час доповідей, співдоповідей встановлюється головою відповідної ради і погоджується з доповідачами. Доповідь не повинна перевищувати 40 хвилин, співдоповідь — 20 хвилин. Під час дебатів кожному, хто виступає, надається, як правило, 5— 7 хвилин.

Депутатські запити оголошуються і подаються до затвердження порядку денного сесії після виступів депутатів із заявами і повідомленнями.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а сесію районної у місті, районної та обласної ради — голова ради або його заступник.

Пропозиції щодо питань, які пропонуються на розгляд ради, можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами.

Крім того, відповідно до ст. 9 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді в порядку місцевої ініціативи будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, оприлюднюється в порядку, встановленому і представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування підлягають також, відповідно до ст. 13 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань.

Як уже зазначалося, порядок скликання сесії відповідної ради, підготовки й розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.

Зокрема, для підготовки першої сесії, як правило, формується підготовча група з числа новообраних депутатів. Обов'язковою умовою формування складу підготовчої групи є рівне регіональне представництво депутатів.

Підготовча група готує пропозиції щодо порядку денного сесії, формування постійних комісій ради та інших питань, пов'язаних з організацією та проведенням сесії.

Формування порядку денного сесії та підготовка проектів рішень ради складаються з певних стадій.

Так, пропозиції стосовно питань на розгляд ради можуть вносити голова ради, постійні комісії, депутатські групи (фракції), депутати, голова обласної державної адміністрації.

Питання вносяться на розгляд ради за наявності проекту рішення та необхідних інформаційно-довідкових матеріалів. Останні повинні містити: подання відповідних органів або осіб, які вносять проект рішення; пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності прийняття рішення; довідку про погодження (аркуш погодження) відповідного проекту рішення в установленому порядку.

В окремих випадках питання до порядку денного сесії можуть бути включені безпосередньо на пленарному засіданні ради (депутатські запити, процедурні питання тощо).

Усі матеріали з питань, що вносяться на розгляд ради, повинні бути подані голові ради не пізніш як за два тижні до початку роботи сесії, якщо головою не визначений інший термін.

Матеріали до питань порядку денного сесії роздаються депутатам для вивчення і підготовки до обговорення не пізніш як за три дні до початку роботи сесії.

Якщо матеріали до питань порядку денного потребують значного коригування або при виникненні інших обставин, за яких матеріали не можуть бути роздані депутатам за три дні до початку роботи сесії, вони, за погодженням з головою ради, роздаються депутатам у день проведення сесії.

Проекти рішень підлягають попередньому розгляду в постійних комісіях ради відповідно до їх компетенції або, за домовленістю чи дорученням голови ради або президії, у кількох постійних комісіях.

Порядок підготовки, подання та оформлення документів на розгляд ради затверджується розпорядженням голови ради.

До робочої президії сесії крім голови ради та його заступника входить голова обласної державної адміністрації або, у разі його відсутності, перший заступник голови обласної державної адміністрації.

На початку пленарного засідання провадиться реєстрація депутатів через електронну систему або шляхом поіменного опитування.

За ініціативою головуючого, голови постійної комісії може провадитися реєстрація присутніх депутатів перед початком кожного засідання або перед початком процедури голосування. Після реєстрації депутатів і за наявності кворуму пленарне засідання ради розпочинається із затвердження порядку денного.

Голова ради або особа, що головує на сесії, оголошує питання, що вносяться на розгляд ради.

Порядок денний сесії після обговорення депутатами затверджується або, в разі необхідності, змінюється за результатами голосування більшості депутатів від загального складу ради.

Відповідно до затвердженого порядку денного, виголошується доповідь, а також, у передбачених випадках, співдоповідь чи інформація.

Після закінчення виступу доповідача, співдоповідача депутати можуть подавати усні чи письмові запитання щодо уточнення оголошених відомостей, окремих положень доповіді, співдоповіді, інформації тощо.

Усні запитання оголошуються після того, як головуючий надасть депутату слово, письмові — подаються головуючому і, на його розсуд, оголошуються або передаються доповідачу.

Обговорення може бути припинене за пропозицією головуючого або депутата, якщо за це проголосувала більшість присутніх у залі депутатів.

Після обговорення проект рішення приймається за основу або відхиляється більшістю депутатів від загального складу ради.

Зміни та доповнення, що надійшли до проекту рішення під час його обговорення, ставляться на голосування кожна окремо.

Якщо жоден з депутатів не наполягає на голосуванні кожної пропозиції чи доповнення окремо, запропоновані зміни голосуються разом.

Під час пленарного засідання головуючий: відкриває, закриває та веде засідання, оголошує перерви в засіданнях ради; вносить на обговорення запропоновані проекти рішень, оголошує повну назву та ініціаторів їх внесення, інформує про матеріали, що надійшли на адресу сесії; організовує розгляд питань; оголошує списки осіб, які записалися для виступу, інформації, запитання; надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу; створює рівні можливості депутатам для участі в обговоренні питань; ставить питання на голосування, оголошує його результати; забезпечує дотримання всіма присутніми на засіданні Регламенту ради; робить офіційні та інші повідомлення; здійснює інші повноваження відповідно до Регламенту.

Під час виконання своїх обов'язків головуючий не повинен коментувати виступи, висловлювати своє ставлення до поданих пропозицій, вступати з ними в полеміку.

Головуючий може звернутися до доповідача з проханням щодо уточнення висловлених ним пропозицій.

Головуючий має право зупинити депутата під час виступу, зробити йому зауваження, якщо той порушує Регламент або правила депутатської етики. Якщо зауваження залишені без уваги, головуючий має право позбавити депутата слова.

За рішенням ради, яке приймається більшістю голосів від загального складу ради, або у випадках, визначених законодавством, можуть проводитися закриті пленарні засідання ради з конкретно визначених питань.

На засіданнях ради та її органів можуть бути присутніми народні депутати України, особи, запрошені для участі в роботі сесії головою ради.

Пропозиції щодо запрошення до участі в роботі сесії конкретних посадових осіб, представників громадських організацій, трудових колективів та інших голові ради можуть подавати постійні комісії, голова обласної державної адміністрації, депутати не пізніше як за тиждень до початку роботи сесії (див.: Регламент Кіровоградської обласної ради, затверджений рішенням від 31 березня 2000 р. № 135).

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної ради — головою відповідної ради; у разі їх відсутності — відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, передбаченому Законом, депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

Сесії ради провадяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Рада в межах своїх повноважень приймає на сесії нормативні та інші акти у формі рішень.

Крім голови велику роль в організації роботи відповідної ради відіграє її секретар.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює в раді на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Секретар сільської, селищної, міської ради скликає сесії ради у випадках, передбачених Законом, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, а також про питання, які передбачено внести на розгляд ради.

Секретар веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених Законом. До кола його обов'язків входить також організація підготовки сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради. Секретар забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організовує контроль за їх виконанням.

За дорученням сільського, селищного, міського голови секретар ради координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень.

Секретар ради організовує за дорученням ради відповідно до законодавства, здійснення заходів, пов'язаних з підготовкою і проведенням референдумів і виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування. Він забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов'язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане в установленому порядку.

За дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради секретар вирішує ще й інші питання, пов'язані з діяльністю ради та її органів.

Секретар сільської ради може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради і якщо враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Таємне голосування є обов'язковим у таких випадках:

· обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради;

· прийняття радою рішень щодо випуску місцевих позик;

· обрання голови районної, обласної ради, його заступника, а також звільнення їх з посад;

· прийняття цими радами за пропозицією відповідних сільських, селищних, сільських, міських рад рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних зон, зміною у статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань;

· прийняття рішень щодо делегування державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;

· прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації;

· внесення до Кабінету Міністрів пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути такі рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами голосів депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Набирають чинності рішення ради нормативно-правового характеру з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк введення цих рішень у дію.