Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 5. Форми і методи роботи депутатів місцевих рад

Тимчасові контрольні комісії є органами ради, що обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, які належать до повноважень місцевого самоврядування.

Питання про утворення тимчасової контрольної комісії включається окремим пунктом у порядок денний сесії ради.

Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради.

Регламенти деяких рад визначають додаткові умови створення таких комісій.

Зокрема, в рішенні про створення тимчасової контрольної комісії мають бути зазначені:

назва комісії;

мета і завдання комісії;

порядок призначення її голови;

персональний склад комісії;

період часу діяльності комісії (на певний період) або на час виконання певної роботи;

додаткові права (якщо це необхідно), делеговані радою комісії; витрати на кадрове, правове, матеріально-технічне, інформаційне, організаційне забезпечення роботи комісії;

обсяг коштів (їх джерела), що виділяються в розпорядження комісії для сплати робіт і послуг юридичних і фізичних осіб.

Основною формою роботи контрольних комісій є закриті засідання.

Депутати, які входять до складу тимчасової контрольної комісії, а також залучені комісією для участі в її роботі спеціалісти, експерти, інші особи не повинні розголошувати інформацію, яка стала їм відома у зв'язку з їх роботою.

Тимчасова контрольна комісія у визначений радою строк надає останній письмовий звіт і пропозиції щодо роботи, яка виконана, а також підготовлені нею відповідні проекти актів ради та інші матеріали, що розповсюджуються серед депутатів.

Члени комісії можуть висловлювати особисту думку.

Після обговорення результатів роботи тимчасової комісії в постійних комісіях і на пленарному засіданні рада приймає рішення на підставі наданих комісією матеріалів або дає доручення комісії продовжити роботу з визначенням нових строків.

Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

§ 5. Форми і методи роботи депутатів місцевих рад

Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, за винятком секретаря ради, повинен входити до складу з постійних комісій ради.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає у загальному вигляді, що повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Вони можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Докладніше зміст положення розкривається в Законі України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 р.

Згідно зі ст. 4 Закону, депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних місцевих голів".

Повноваження депутатів починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноваження депутата місцевої ради або ради до складу якої його обрано.

У свою чергу, повноваження депутата місцевої ради, обраного замість того депутата, який вибув, або на повторних виборах починається з дня заслуховування на черговому після виборів депутата пленарному засіданні відповідної місцевої ради, повідомлення територіальної виборчої комісії про підсумки виборів.

Інформація про підсумки виборів доводиться комісією до відома відповідної ради, спори щодо набуття повноваження депутатів вирішуються судом.

Стосовно дострокового припинення повноважень депутата. Повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності передбачених підстав, <...> офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у таких випадках: відкликання його виборцями в установленому цим Законом порядку;

припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;

обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом <...> з виконанням депутатських повноважень;

обрання його депутатом іншої місцевої ради;

визнання його судом недієздатним або безвісті відсутнім;

набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі;

його смерті.

Депутатські повноваження також можуть припинятися достроково за рішенням відповідної ради у зв'язку:

з набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі;

з особистою заявою депутата місцевої ради про складання ним депутатських повноважень.

Спори щодо дострокового припинення повноваження вирішуються судом (ст. 5 Закону).

На відміну від народних депутатів, депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю, за винятком депутатів, які перебувають на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади, на іншій посаді, а також, якщо він обраний секретарем відповідної місцевої ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради.

У цих випадках на таких депутатів поширюється принцип несумісності своєї <...> з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), а також займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом (ст. 6 Закону).

Закон "Про статус депутатів місцевих рад" визначає також правила депутатської етики (ст. 8 Закону).

Окремий розділ Закону визначає обов'язки і право депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу.

При цьому окремі статті Закону регламентують обов'язки депутата у виборчому окрузі (ст. 10 Закону), його права в цьому окрузі (ст. 11 Закону), а також визначають індивідуальні й колективні форми реалізації депутатом місцевої ради своїх повноважень у виборчому окрузі (розгляд заяв і скарг громадян; право депутата на <...> та одержання необхідної інформації, звіти депутата перед виборцями та зустрічі з ними; виконання доручень виборців) (статті 12,14—17 Закону).

Окремо слід спинитися на звітах депутатів. Депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов'язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу та об'єднаннями громадян. Стаття 16 Закону детально визначає процедуру проведення звітів.

Слід спинитися і на депутатському зверненні, тобто викладеній в письмовій формі вимозі депутата з питань, пов'язаних зі свою депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних і контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії; вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції (ст. 13 Закону).

На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших, передбачених законом випадках депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету.

Основною формою роботи депутата є його участь в роботі ради.

Закон "Про статус депутатів місцевих рад" визначає їх обов'язки і право. Зокрема, депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано, виконувати рішення ради та її органів, має право брати участь у засіданнях виконавчих органів ради.

У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата в установленому законом порядку.

Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Зокрема, він або група депутатів мають право звернутися із запитом і запитанням до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради — також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.

Депутатський запит — це підтримана радою вимога депутата відповідної ради до посадових осіб ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення) районної, обласної ради — також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради, яка заявляється на сесії, до підконтрольних і підзвітних раді органів і посадових осіб дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

Депутат місцевої ради може звернутися також із запитанням до керівників підприємств, організацій, установ, що розташовані або функціонують на території відповідної ради.

Депутатське запитання — це засіб одержання депутатом інформації або роз'яснення з тієї чи іншої проблеми. На відміну від запиту, депутатське запитання не включається до порядку денного, не обговорюється, а рішення по ньому радою не приймається. Відповідь на запитання за бажанням депутата може бути оголошена на сесії або представлена депутату в індивідуальному порядку.

Депутатський запит може бути, внесений депутатом або групою депутатів попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради.

Орган або посадова особа, до яких адресовано запит, зобов'язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановленими радою відповідно до закону.

У разі надання раді недостовірної інформації при відповіді на депутатський запит або запитання або в разі неподання такої інформації у встановлений строк рада може прийняти рішення про звернення до керівника відповідного органу про застосування дисциплінарної чи іншої, передбаченої законом відповідальності щодо посадових осіб, на адресу яких був направлений запит, з наступним інформуванням ради про вжиті до таких осіб заходи.

Ради вправі також зобов'язати орган або посадову особу надати до встановленого строку звіт про виконання рішення по депутатському запиту.

За результатами розгляду депутатського запиту й відповіді на нього на сесії приймається рішення, в якому зазначаються конкретні виконавці та строки виконання.

Депутатський запит, відповідь на нього і прийняте радою за результатами розгляду запиту рішення можуть бути опубліковані у друкованому органі ради за рішенням, прийнятим на сесії.

Контроль за проходженням запиту і ходом виконання прийнятого по ньому рішення здійснює секретар ради, а також депутат або група депутатів, які подали депутатський запит.

Депутат, який подав на розгляд пленарного засідання запит, вправі проінформувати на наступному засіданні про виконання прийнятого по запиту рішення.

Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам і посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Депутат має право ознайомлюватися з будь-якими офіційними документами, що зберігаються у відповідних органах місцевого самоврядування, й робити виписки, копіювання цих документів.

Він також має право порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів рад, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, <...> у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

Крім індивідуальних існують ще колективні форми роботи депутатів місцевих рад.

Для спільної роботи по здійсненню депутатських повноважень у виборчих округах депутати можуть об'єднуватися в депутатські групи.

Депутати місцевих рад можуть також добровільно об'єднуватися у депутатські фракції на основі партійної належності депутатів.

Статус депутатських груп і фракцій визначається в Законі "Про статус депутатів місцевих рад" і в регламентах відповідних місцевих рад.

Так, згідно зі ст. 25 згаданого Закону, депутати місцевої ради об'єднуються за єдністю території їх виборчих округів, спільністю проблем, які вони вирішують, або за іншими ознаками. При цьому повноваження депутатських груп є похідними від повноважень депутата місцевої ради, передбачених Законом "Про статус депутатів місцевих рад".

Крім того, членство депутата в депутатській групі не звільняє його від персональної відповідальності за здійснення своїх депутатських повноважень у виборчому окрузі.

Щодо порядку утворення депутатських груп, Закон передбачає, що депутатська група може бути створена в будь-який час протягом строку повноваження ради даного скликання за рішенням зборів депутатів місцевої ради, які виявили бажання увійти до її складу. Група складається не менш як з трьох депутатів ради. Депутатська група в районній, міській, районній у місті, обласній, Київській та Севастопольській міських радах, складається не менш як з п'яти депутатів.

Депутати відповідної місцевої ради, які входять до складу депутатської групи, обирають особу, яка очолює групу.

Депутатські групи можуть створюватися на визначений ними період, але не більш як на строк повноважень відповідних рад.

Група створюється на зборах депутатів за їх ініціативою. Рішення приймаються відкритим голосуванням простою більшістю голосів від числа присутніх депутатів і не є обов'язковими для депутатів, які входять до складу групи.

Реєструється депутатська група відповідною місцевою радою за поданням особи, яка очолює групу. До подання додається підписане депутатами цієї групи письмове повідомлення про сформування депутатської групи із зазначенням її назви, персонального складу та партійної належності членів групи й депутатів, які уповноважені представляти цю групу.

Організація і повноваження, які здійснюють депутатські групи, визначаються відповідною місцевою радою.

До повноважень депутатської групи звичайно належать: попередній розгляд проектів актів, які виносяться на розгляд ради;

узагальнення по них пропозицій;

надання допомоги депутатам у проведенні звітів, прийомі виборців, розгляді звернень громадян;

сприяння зв'язкам депутатів з органами самоорганізації населення та об'єднаннями громадян, з керівниками підприємств, організацій, установ;

організація проведення загальних зборів громадян, місцевих ініціатив територіальної громади, громадських слухань тощо.

Інформація про зареєстровані депутатські групи ради доводиться до відома депутатів головою ради на пленарному засіданні й публікується в засобах масової інформації.

Керівник депутатської групи або особа, яка його заміщує, має право висловлювати думку групи на пленарному засіданні, в органах ради, виступати від імені групи із заявами, зверненнями, брати участь в погоджувальних нарадах тощо.

Депутатські групи мають право готувати й надавати раді проекти рішень, розповсюджувати через секретаріат серед депутатів підготовлені ними матеріали.

Діяльність депутатської групи, згідно зі ст. 26 Закону "Про статус депутатів місцевих рад", припиняється: у разі вибуття окремих депутатів місцевої ради, внаслідок чого її чисельність стає меншою, аніж встановлено Законом; у разі прийняття депутатами ради, які входять до її складу, рішення про розпуск групи; <...> закінчення строку, на який депутати місцевої ради об'єдналися в депутатську групу, або строку повноваження відповідних рад.

Місцева рада сприяє діяльності зареєстрованих нею депутатських груп, координує їх роботу і може заслуховувати повідомлення про їх діяльність.

Аналогічні повноваження визначаються і в Положеннях про депутатські фракції (там, де вони створюються), з урахуванням особливостей, пов'язаних з об'єднанням у фракціях депутатів на основі їх партійної належності.

Можуть також створюватися спільні депутатські групи (фракції). Так, створення таких груп було передбачено окремим розділом Регламенту Кіровоградської обласної ради, затвердженого рішенням ради 31 березня 2000 р. № 135. У цьому документі, зокрема, передбачалося, що депутати ради можуть добровільно об'єднуватися в депутатські групи (фракції) за умов, що до їх складу входить не менш як три депутати.

Проте "Закон про статус депутатів місцевих рад" по-іншому підходив до статусу депутатських фракцій. Згідно зі ст. 27 Закону, депутати місцевої ради на основі єдності поглядів або партійного членства можуть об'єднуватися в депутатські фракції чисельністю не менше трьох депутатів у сільській, селищній, та п'яти депутатів—у районній, міській, районній у місті, обласній, Київській та Севастопольській міських радах. До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати місцевої ради, які підтримують політичну <...> депутатів.

Порядок вступу до фракції та виходу з неї визначається самою фракцією. Рішення про об'єднання депутатів у фракцію доводиться до відома депутатів місцевої ради головуючим на пленарному засіданні ради. Організація діяльності фракцій покладається на відповідного сільського, селищного, міського голову, голову відповідної ради.

Інші питання створення та діяльності депутатських фракцій визначаються регламентами місцевих рад.

Депутатські групи (фракції) можуть формуватися як на партійній, так і на позапартійній основі.

Депутатські фракції не можуть створюватися для захисту приватних, комерційних або релігійних інтересів.

Принципи функціонування депутатської фракції не можуть суперечити засадам депутатської діяльності.

Депутат ради може входити до складу тільки однієї депутатської фракції. Голова ради та його заступник не можуть входити до складу жодної депутатської фракції.

Порядок роботи депутатської групи (фракції), умови вступу депутатів до неї, вихід або виключення з неї визначаються самою депутатською фракцією.

Кожна депутатська фракція реєструється, для чого на ім'я голови ради надсилається письмове повідомлення про створення депутатської фракції, підписане персонально депутатами із зазначенням назви, мети чи завдань, персонального складу та партійної приналежності членів фракції, а також депутатів, які уповноважені представляти групу (фракцію).

Реєстрація здійснюється шляхом оприлюднення головою ради на пленарному засіданні документів, зазначених у регламенті. Список членів депутатської фракції після реєстрації розповсюджується серед депутатів. Про зміни у складі депутатської фракції її уповноважений представник письмово повідомляє голову ради.

Якщо склад депутатської фракції стає меншим від установленої кількості, вона на черговому пленарному засіданні оголошується головою ради розформованою, якщо за час, що минув до пленарного засідання, кількісний склад не стане відповідати встановленій кількості.

Депутатська фракція має право за погодженням з толовою ради або його заступником розповсюджувати серед депутатів підготовлені нею матеріали, представляти й захищати в раді законні інтереси своїх членів.

Фракція має право на виступ свого представника з усіх питань порядку денного сесії.

Вони попередньо обговорюють кандидатури на посади голови, заступника голови ради, голів постійних комісій.

Одночасно, депутатська фракція не має права виступати від імені ради.

Крім того, депутатські фракції мають право: на пропорційне представництво в постійних і тимчасових комісіях ради;

попередньо обговорювати кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада;

на гарантований виступ свого представника на пленарному засіданні ради з кожного питання порядку денного сесії ради;

об'єднувати зусилля з іншими групами, фракціями для створення більшості в раді чи опозиції;

здійснювати інші права, передбачені законами України (ст. 28 Закону "Про статус депутатів місцевих рад").

Для координації дій депутатських груп і фракцій вирішення спірних питань, які можуть виникнути при здійсненні ними своєї діяльності, рада може створювати узгоджувальну раду, до складу якої входять уповноважені представники депутатських груп і фракцій.

Узгоджувальна рада збирається на свої засідання за власною ініціативою або за пропозицією голови ради чи його заступника, або, в разі необхідності, за пропозицією головуючого на пленарному засіданні ради.

Рішення узгоджувальної ради мають рекомендаційний характер.

Закон "Про статус депутатів місцевих рад" визначає і основні гарантії депутатської діяльності, до яких належать:

непорушність повноважень депутата та забезпечення умов для їх здійснення;

порядок вирішення питання про притягнення депутата до кримінальної відповідальності;

звільнення депутата від виробничих або службових обов'язків для виконання депутатських повноважень;

охорона трудових та інших його прав;

право на безплатний проїзд;

надання депутату інформаційної та юридичної допомоги;

відповідальність за невиконання вимог закону щодо забезпечення гарантій депутатської діяльності.

Розділ V Закону "Про статус депутатів місцевих рад" визначає також підстави та процедуру відкликання депутата. Згідно зі ст. 37 Закону (в редакції Закону "Про внесення змін до Закону "Про статус депутатів місцевих рад" від 15 травня 2003 p.), підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути встановлені судом порушення депутатом Конституції і законів країни; пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії; невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів.

Закон у статтях 38—49 визначає стадії процесу відкликання депутата та гарантії прав депутата при розгляді питання про його відкликання.

Стадіями процесу відкликання депутата місцевої ради є:

внесення пропозицій про відкликання депутата;

розгляд питання про відкликання депутата територіальною виборчою комісією;

збирання підстав на підтримку пропозиції про відкликання депутата (не менше п'яти відсотків підписів виборців);

проведення агітації "за" або "проти" відкликання депутата місцевої ради та <...> у її проведення;

призначення голосування пропозиції про відання депутата;

організація підтримки і проведення голосування пропозиції про відкликання депутата;

особливості проведення голосування пропозиції про відкликання депутата і встановлення його результатів;

оскарження рішень виборчої комісії;

повторне порушення питання про відкликання депутата ради.

Гарантії прав депутата при розгляді питання про його відкликання полягає в тому, що він має право брати участь у зборах виборців і об'єднанні громадян, засіданнях територіальної виборчої комісії і дільничних комісій, а також у засіданнях ради та її органів при розгляді ними питань, що стосуються його відкликання.

Він також має право давати пояснення щодо суті питань стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданнях ради та її органів, зборах виборців, об'єднань громадян, у встановленому законодавством порядку використовувати для роз'яснення своєї позиції засоби масової інформації. Він також має право звернутися до місцевої ради з усною чи письмовою заявою з приводу обставин, що стали підставою для порушення питання про його відкликання.