Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Санкції муніципально-правової відповідальності.

Характерною рисою відповідальності в місцевому самоврядуванні" яка відрізняє її від інших видів відповідальності, є специфіка її санкцій. Санкція — обов'язковий елемент відповідальності в муніципальному праві. На нашу думку, слід критично ставитися до пануючого раніше у літературі підходу, згідно з яким у конституційного та муніципального права немає санкцій і тому реалізація їх норм забезпечується санкціями інших галузей права: кримінального, адміністративного та частково цивільного.

Так, наприклад, автори одного з навчальних посібників з муніципального права України В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, аналізуючи питання відповідальності в муніципальному праві, зазначають, що переважна більшість норм муніципального права не містить санкцій і відповідальність за їх порушення передбачається іншими галузями національного права України1. Такий підхід є спірним принаймні тому, що кожна галузь права повинна забезпечувати реалізацію своїх норм власними засобами і в тому числі, якщо це необхідно, санкціями: наявність мір відповідальності — це така саме ознака галузі, як і "власні" суспільні відносини та "власні" норми, які регулюють дані відносини.

Санкцією, в точному розумінні цього слова слід називати лише закладену в юридичній формі можливість (загрозу) примусу у відношенні до зобов'язаної особи на випадок невиконання нею обов'язку. Саме санкція вказує на ті несприятливі наслідки (правові втрати, обтяження, правові позбавлення та ущемлення матеріального або юридичного характеру), які наступають (можуть наступити) для суб'єктів муніципально-правових відносин у процесі неадекватної реалізації (діяльності або бездіяльності) ними своїх прав у сфері місцевого самоврядування. Таким чином, відповідальність виступає як форма реалізації відповідної санкції, а санкція — мірою цієї відповідальності.

Визнаючи існування муніципально-правових санкцій, необхідно зазначити, що вони відіграють специфічну роль, яка зумовлена суб'єктно-об'єктними характеристиками муніципальних правовідносин. Головне призначення муніципально-правових санкцій — організуюче, стимулююче, виховальне, превентивне (профілактичне). Можливість реального застосування санкцій існує як остання міра, необхідні муніципально значущі результати досягаються переважно правовими та організаційними засобами, практичною діяльністю суб'єктів самоврядних відносин. Для муніципально-правових санкцій характерні й особливі суб'єкти, які їх застосовують. Це або безпосередньо територіальні громади, або органи та посадові особи місцевого самоврядування чи органи державної влади.

Санкціям у муніципальному праві притаманні певні особливості. По-перше, вони застосовуються лише у зв'язку з необхідністю забезпечення належного виконання муніципально-правових норм. Даний момент обумовлений тим, що деякі порушення муніципально-правових норм помітні не відразу, їм передує одночасне порушення норм іншої галузі права. Але поряд з цим порушенням обов'язково наявне порушення норм муніципального права. Наприклад, депутат місцевої ради скоїв злочин. При цьому він порушив не тільки норму Кримінального кодексу, а й відповідні норми муніципального законодавства, які вимагають від нього певної поведінки (норми законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад"). І саме за останнє порушення застосовується така санкція, як дострокове припинення депутатського мандату.

По-друге, муніципально-правова санкція існує не як санкція будь-якої однієї норми муніципального права. Переважно це узагальнена санкція, яка застосовується за порушення системи норм муніципального права. Так, наприклад, відкликання депутата місцевої ради є санкцією ряду або всіх тих норм, які встановлюють обов'язки депутата.

Наступною характерною рисою муніципально-правових санкцій є те, що вони застосовуються не лише в разі порушення суб'єктом муніципально-правових відносин юридичного закону, а й у разі якщо поведінка, діяльність (дія або бездіяльність) вказаних суб'єктів порушує норми моралі чи є невинною з формально-юридичної точки зору (наприклад, здійснення аморального проступку або коли про посадову особу чи депутата місцевого самоврядування можна сказати, що вони "не впоралися з обов'язками", "не виправдали довіри" тощо). Дана риса муніципально-правових санкцій обумовлена тим, що вони певною мірою є проявом політико-правової відповідальності суб'єктів конституційних відносин, межі яких визначаються не тільки юридичними нормами, а й політико-ідеологічними, моральними, організаційними чинниками. Наявність означених моментів безумовно підсилює суспільну значущість муніципально-правових санкцій, а їх застосування безумовно слугуватиме підвищенню результативності діяльності суб'єктів муніципальних відносин в процесі вирішення питань місцевого значення.

До основних (власно муніципально-правових) санкцій, зокрема, належать такі.

1. Дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу місцевого самоврядування, органу державної влади, їх посадових осіб, громадського об'єднання тощо. Наприклад, дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування або сільського, селищного, міського голови. Так, за ст. 75 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Стаття 80 даного Закону встановлює, що повноваження органу самоорганізації населення можуть припинятися достроково в разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або невиконання своїх повноважень. Аналогічна, по суті, за своєю природою санкція, однак стосовно посадової особи виконавчої влади, передбачена ст. 72 цього Закону, за якою районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Дострокова зміна конституційного статусу може застосовуватися й щодо виборчих комісій. Так, відповідно частини третьої ст. 28 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів" повноваження відповідної територіальної, дільничної виборчої комісії у разі порушення комісією Конституції та законів України можуть бути достроково припинені органом, який її утворив, або за рішенням суду в установленому законом порядку.

Аналізуючи даного роду санкції, О. О. Кутафін зазначає, що відставка посадової особи як міра конституційної відповідальності іноді є близькою до дисциплінарної відповідальності як за формою, так і за порядком застосування. Однак, відмінність полягає в тому, що дисциплінарна відповідальність застосовується за порушення трудової дисципліни, невиконання завдань, а конституційно-правова має більш широкий арсенал підстав1.

Також як відносно самостійну міру конституцій но-правової відповідальності білоруський вчений Г. А. Василевич розглядає саморозпуск органу місцевої влади, проводячи паралель з явкою з повинною або добровільним відшкодуванням збитків2.

2. Ліквідація конституційного порушення, зокрема визнання неконституційними актів або їх окремих положень, зупинення дії актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів і посадових осіб державної влади. Так, відповідно до п. 4 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень; згідно з п. 7, у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням і внести це питання на розгляд відповідної ради; за п. 9 рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою; за п. 10 цієї статті акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У Законі України "Про органи самоорганізації населення" встановлено, що рішення органу самоорганізації населення, що не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до його повноважень, зупиняються відповідною сільською, се-лищною, міською, районною у місті (в разі її створення) радою з одночасним зверненням до сулу про скасування такого рішення.

Також, відповідно до п. 26 ч. 2 ст. 26 Конституції АРК до відання Верховної Ради АРК належить зупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів АРК з питань виконання державних функцій і повноважень у випадках, якщо вони суперечать Конституції України і законам України, актам Президента України і Кабінету Міністрів України, Конституції АРК і нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, з одночасним зверненням до Президента України про їх скасування.

Водночас Верховна Рада АРК наділена правом скасування постанов і розпоряджень Ради міністрів АРК з питань, віднесених до відання АРК, у разі, якщо вони суперечать Конституції України, Конституції АРК, законам України і нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК.

Аналогічні положення ми знаходимо у п. 27 ч. 2 ст. 9 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", до відання Верховної Ради АРК належить зупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів АРК у випадках, якщо вони суперечать Конституції і законам України, Конституції АРК та іншим нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, з одночасним зверненням до Президента України щодо їх скасування.

Варто зазначити, що в літературі зупинення та скасування актів переважно розглядалося як міра конституційної відповідальності або як самостійний вид відповідальності. Так, С.А. Авак'ян пише, що скасування акта одного органу іншим означає, що акт був незаконним або недоцільним. Скасування є оцінка діяльності органу, який прийняв акт. Це міра державного примусу, що характеризує її як санкцію3. М. Д. Шиндяпіна вважає, що видання незаконних актів і рішень слід розглядати як різновид конституційних правопорушень, якщо воно порушує передусім конституційні норми. Скасування, зупинення дії неконституційного акта, на її думку, є в даному разі мірою конституційної відповідальності, що, своєю чергою, не виключає застосування до правопорушника заходів дисциплінарної або іншої відповідальності4. Розглядаючи означену санкцію як міру державноправової відповідальності, Л. П. Красовська вважає, що несприятливі наслідки у даному разі полягають у приниженні авторитету органу (посадової особи), який прийняв акт.

Деякі вчені вважають, що ця міра являє собою лише усунення з правового простору акта, якого в ньому бути не може: тут ніхто нікого не наказує. Саме по собі визнання правового акта частково або повністю незаконним або навіть неконституційним, стверджує Д. Т. Шон, не викликає будь-яких обмежень або позбавлень матеріального чи юридичного характеру для тих, хто їх видав. Скасування акта не позбавляє від відповідальності її авторів. На даних позиціях стоять і деякі вітчизняні науковці. Зокрема, Д. М. Лук'янець, по суті заперечуючи існування конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, вважає, що в даному разі має місце ліквідація наслідків протиправної діяльності у вигляді неконституційних актів, а не вплив на особу, яка вчинила ці дії.

Відмічаючи дискусійність цього питання, на наш погляд, зупинення дії та скасування незаконних актів таки можна визнати однією з санкцій муніципально-правової відповідальності: у даному разі наявна негативна публічно-правова оцінка діяльності тих, хто видав незаконний акт, та несприятливих наслідків для них. Так, систематичне скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання ним своїх обов'язків. Саме ці дві ознаки (негативна оцінка діяння та несприятливі наслідки для суб'єкта) мають стати основним критерієм для віднесення тієї чи іншої міри до санкцій юридичної, у тому числі конституційної та муніципальної, відповідальності, причому несприятливі наслідки в даному разі мають розширювальне тлумачення. Скасування акта передбачає жорсткий, категоричний імператив і позбавляє акт усіх його юридичних потенцій, у тому числі ретроспективно. Вона може усувати всі правові наслідки дії такого акта з моменту його прийняття. Також слід зазначити, що зупинення та скасування — близькі, але не тотожні міри відповідальності. Зупинення — це також відміна, але за умови, обмежена в часі, така міра, яка не вирішує остаточно долю акта й не анулює його дію в попередній період.

3. Визнання недійсним юридично значущого результату (анулювання юридичних результатів тих чи інших конституційно та муніципально-правових дій). Дана санкція зустрічається у сфері відносин по виборах депутатів або виборних посадових осіб місцевого самоврядування: скасування результатів голосування, визнання виборів недійсними, касація повноважень депутатів і т. ін. На своєрідний характер даної міри відповідальності ще 1975 р. звертав увагу С. А. Авак'ян, який зазначав, що "порушення закону про вибори депутата тягне касування виборів. Воно може розглядатися як міра державно-правової відповідальності тих учасників державно-правового відносин, які не забезпечили (хоча й зобов'язані були забезпечити) належне проведення виборів. Анулювання результатів державно-правових дій може бути доповнено іншими мірами, зокрема оновленням складу органу (наприклад, тієї ж виборчої комісії)".

Так, згідно зі ст. 70 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" дільнична виборча комісія може визнати голосування по окремих місцевих виборах або в цілому на виборчій дільниці недійсними у разі встановлення нею порушень вимог цього Закону, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців. У ст. 75 цього Закону передбачається можливість визнання територіальною виборчою комісією виборів недійсними по окремих видах місцевих виборів або в цілому по виборчому округу чи по окремих виборчих дільницях, якщо в ході їх проведення або під час підрахунку голосів допущено порушення законодавства про місцеві вибори, яке вплинуло на результати місцевих виборів. Аналогічні за своєю природою санкції ми знаходимо й у референдум йому законодавстві України. Так, згідно з ч. 8 ст. 41 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 p., референдум вважається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування, а за ст. 43 цього Закону, якщо під час проведення місцевого референдуму було допущено грубі порушення законодавства про референдуми, відповідна місцева рада у 15-ден-ний строк може призначити повторний місцевий референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини.

Аналіз такого роду санкцій дозволив С. А. Лвак'яну виділити існування "сумісних складів правопорушення", коли одне діяння породжує два види відповідальності. Наприклад, підлог на виборах тягне таку конституційну міру, як визнання виборів недійсними (дана міра стосується всіх — виборчих комісій, виборців, кандидатів) та одночасно — кримінальну відповідальність відносно винних осіб, які його зробили. Таким чином, відповідальність різного виду застосовується до різних суб'єктів, тобто не порушується вимога про одне покарання за одне правопорушення1.

Скасування результатів виборів за своєю природою є право-поновлювальною санкцією. Хоча, передусім, вона слугує в основному усуненню збитків, які завдані суспільним відносинам у сфері виборчого процесу, дана міра не позбавлена також і певних карних якостей. Разом з тим визнання виборів такими, що не відбулися, або недійсними, є по суті державним примусом, який застосовується у зв'язку з правопорушеннями, і тому слугує мірою юридичної відповідальності.

4. Відкликання депутата місцевої ради виборцями. В юридичній літературі дана міра тривалий час визнається як санкція, для чого, на наш погляд, є всі підстави. Відкликання є мірою впливу, що застосовується у відношенні до депутата як суб'єкта муніципально-правових відносин. Призначення цієї міри — організуюче-превентивне: депутат зобов'язаний певним чином виконувати свої обов'язки, а в противному разі його можуть відкликати. Саме відкликання, поза всякого сумніву, — негативна оцінка поведінки депутата. Згідно із законодавством України, повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково в разі відкликання депутата виборцями в установленому порядку (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону "Про статус депутатів місцевих рад"). Закріплення цієї санкції обумовлено тим, що у своїй діяльності депутат несе відповідальність, насамперед, перед виборцями. Він зобов'язаний підтримувати постійний зв'язок зі своїми виборцями, систематично, не рідше одного разу на місяць, вести особистий прийом громадян, звітувати (не рідше одного разу на рік) про свою роботу перед територіальною громадою на зборах виборців за місцем їх трудової діяльності чи проживання. Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата представницького органу місцевого самоврядування можуть бути:

порушення депутатом положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

пропуск депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;

невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми.

5. Дострокове припинення повноважень депутата за рішенням представницького органу. Дана санкція може застосовуватися у зв'язку з набранням чинності обвинувальним вироком суду, за яким депутата засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі (п. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"). Слід зазначити, що позбавлення за рішенням представницького органу місцевого самоврядування
повноважень не означає, що таке рішення приймається тільки тому, що у зв'язку з судовим вироком депутат позбавляється фактичної можливості виконувати свої обов'язки. Головне в даному випадку полягає в тому, що, здійснивши злочин, депутат втрачає саме право продовжувати здійснення депутатських повноважень. Він порушує одночасно і кримінальний закон, і норму муніципального права, яка зобов'язує депутата в своїй діяльності керуватися Конституцією України та чинним законодавством. Тому депутат у таких випадках несе подвійну
відповідальність: і як депутат (позбавлення мандату), і як фізична особа (кримінальне покарання).

6. Дисциплінарні санкції. Можна виділити таку систему засобів муніципально-дисциплінарного впливу: попередження про поз-
бавлення слова, позбавлення слова з обговорюваного питання, усунення із зали засідання, утримання з місячної депутатської винагороди певної суми, догана, порушення питання про відкликання. Так, щодо попередження про позбавлення слова та позбавлення слова — це дві міри, які послідовно накладаються на депутата. По суті, це дві міри, які пов'язані зі змістом депутатського виступу: якщо в ньому містяться некоректні висловлення, образи, заклики до насильницьких дій, відхилення від теми обговорення тощо. Рішення про усунення із зали засідання може прийматися, наприклад, на період до чергового засідання ради. Так, згідно з п. 26.1 ст. 26 Регламенту Київської міської ради XXIV скликання, на засіданнях Київради промовець не повинен вживати образливі висловлювання та непристойні і лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій. Головуючий на засіданні має право попередити промовця про недопустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ, а у разі повторного порушення — позбавити його права виступу на даному засіданні.

Така санкція, як утримання з депутатського заробітку, зважаючи на її певну невластивість нашим традиціям, є більш природною й ефективною у відношенні осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування на постійній основі. Мірою менш оперативного, але набагато більш широкого характеру є догана та порушення питання про відкликання. На перший погляд, догана поступається по дієвості іншим санкціям, має здебільшого психологічний характер, але якщо передбачити, що накладатися така міра повинна радою на сесії і той факт, що повторне порушення після винесення догани слугує підставою для порушення питання про відкликання даного депутата, то даний вид санкції виступає достатньо жорсткою та ефективною мірою2. Так, наприклад, згідно з ч. 2 п. 26.6 ст. 26 Регламенту Київської міської ради XXIV скликання у разі невиконання депутатом Київради своїх обов'язків у Київраді та її органах, систематичного порушення ним встановленого порядку їх роботи Київська міська рада за попередніми висновками відповідної профільної комісії може прийняти рішення про часткове або повне позбавлення його на певний період щомісячних компенсаційних виплат як депутату Київради, про повідомлення виборців про ставлення депутата до виконання своїх обов'язків або про призначення голосування щодо відкликання депутата Київради.

7. Майнові санкції. Так, відповідно до ст. 77 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Процесуальні санкції містяться в регламентах різних місцевих рад у разі порушення процесуальних норм. Так, відповідно до п. 24.11 ст. 24 Регламенту Київської міської ради XXIV скликання, рішення Київради (крім процедурних) приймаються лише з питань, внесених до порядку денного засідання ради, крім випадків, встановлених Регламентом. У разі порушення цієї вимоги прийняте рішення є недійсним.

Обмеження (позбавлення) або призупинення спеціального чи загального статусу фізичної особи-члена територіальної громади. Даного роду санкції можуть застосовуватися в зв'язку з певними протиправними діями громадян. Так, згідно ч. З ст. 7 Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", у референдумах не беруть участі особи, які тримаються в місцях позбавлення волі. Дана санкція є тимчасовим обмеженням з боку держави деяких право-мочностей громадян України. Також у ряді випадків обмеження прав і свобод використовується не тільки для впливу на правопорушників, а й для попередження правопорушень. Наприклад, за ст. 64 Конституції України, в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Аналогічну норму містить Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 21 якого передбачається можливість обмеження прав місцевого самоврядування в умовах надзвичайного чи воєнного стану.

Щодо "санкцій" в механізмі відповідальності територіальних громад, то несприятливі наслідки неумілості, пасивності, утриманства саме й виступають у вигляді низького рівня соціальних благ (на рівні гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України), нездорового й некомфортного середовища, високого рівня криміналізації суспільства тощо. У цьому механізмі немає нічого нового. Практично таку саме відповідальність несе й підприємець. Адже бізнес здійснюється під свою відповідальність — відповідальність власника, індивідуального або колективного. Якщо "справи не йдуть", власник може стати банкрутом. І для нього це найсуворіша санкція, міра відповідальності.

Зазначимо, що відповідальність територіальних громад, як і інших соціальних спільностей, завжди регулювалася правовими нормами досить обмежено. Здебільшого така регламентація обмежувалася цільовими установками активніше брати участь в суспільно-політичному житті, сприяти соціально-економічному розвитку території і т. ін. На це ще в 1991 р. звертав увагу російський дослідник І. В. Видрін, за словами якого в поняття відповідальності територіальних колективів вкладався позитивний смисл, переважно морального, а не правового характеру.

Слід констатувати, що означена проблема залишається абсолютно не розробленою ні в теорії муніципального права, ні тим більше у законодавстві. Але саме вона повинна привернути до себе особливу увагу, враховуючи, що без її вирішення не можна вести мову про цілісний механізм місцевого самоврядування. Повністю підтримуючи І. В. Видріна в тому, що відповідальність є важливим елементом коституційно-правового статусу територіальних громад2, вважаємо, що доцільним було б введення у правовий механізм функціонування місцевого самоврядування поняття "банкрутства" територіальної громади. Одночасно слід встановити спеціальну процедуру оголошення або самооголошення "банкрутства місцевого самоврядування". Держава в особі спеціальних органів (наприклад, адміністративних судів) повинна з'ясувати, чим було спричинено "банкрутство" територіальної громади, чи була надана їй своєчасна й достатня допомога. Якщо з'ясується, що "банкрутство" породжено суто суб'єктивними чинниками (необміркованими рішеннями, пасивністю), то, можливо, на певний період (наприклад, на період до проведення чергових місцевих виборів) на території даної місцевої співдружності запровадити централізоване (агентське) управління.

Так, наприклад, у Польщі в разі неодноразового порушення радою гміни конституції чи законів, сейм за поданням прем'єр-міністра може прийняти рішення про розпуск ради гміни. У такому разі прем'єр-міністр за поданням міністра внутрішніх справ та адміністрації призначає особу, яка на період до обрання нових органів гміни виконує функції цих органів. Якщо правління гміни неодноразово порушує Конституцію чи закони, то воєвода звертається до ради гміни з проханням вжити необхідних заходів, а у разі, якщо таке звернення є безрезультатним, то воєвода звертається з пропозицією до прем'єр-міністра про розпуск правління гміни. У разі відсутності надій на швидке виправлення ситуації і явної неспроможності органів гміни виконувати свої функції, голова ради міністрів має право призупинити діяльність цих органів і встановлювати правління урядового комісара строком до двох років, але не довше як до обрання правління радою наступного скликання. Встановлення комісарського правління можливе після попереднього пред'явлення претензій органам гміни та вимоги про негайне представлення програми виправлення ситуації у гміні (§ 2 ст. 97 Закону Польщі "Про гмінне самоврядування"). Урядового комісара призначає прем'єр-міністр за поданням воєводи, кандидатуру якого представляє міністр внутрішніх справ і адміністрації. Урядовий комісар бере на себе виконання завдань і повноважень гміни1. Тим самим, тимчасово призупиняється право населення здійснювати окремі повноваження місцевого самоврядування, але без заборони громадських самоврядних структур. Несприятливі наслідки в даному разі мають прояв у тому, що централізоване управління зобов'язується забезпечувати лише гарантований загальнодержавний мінімум соціальних благ громадянам.

Резюмуючи, зазначимо, що в даний час питання відповідальності в місцевому самоврядуванні, насамперед її санкцій, у вітчизняному законодавстві вирішуються настільки неповно й суперечливо, що іноді перенесення цієї відповідальності із сфери формально-юридичної до сфери практичної є проблематичним і фактично нереальним. Усе це свідчить про те, що система санкцій, які використовуються для захисту норм муніципального права, потребує вдосконалення, поповнення їх арсеналу, зокрема за рахунок конституювання, таких "радикальних" санкцій, як "банкрутство місцевого самоврядування", так і запровадження таких "м'яких" санкцій конституційно-правової відповідальності, як конституційний штраф.

Також, конституювання санкцій як мір відповідальності у місцевому самоврядуванні породжує необхідність закріплення цілого комплексу проблем, пов'язаного з механізмом її реалізації: процедурою звільнення від відповідальності, застосування мір відповідальності за сукупністю, виявленням меж відповідальності; заміною одних видів відповідальності іншими тощо.

Роль відповідальності у муніципальному житті. Окреслені вище питання нцльно пов'язані з однією з найбільш складних проблем сучасного муніципального права: питанням про з'ясування ролі відповідальності у муніципальному житті та мотивації поведінки як окремої людини-члена територіальної громади, так і всього муніципального організму1. Ця складність зумовлена насамперед тим, що саме в даному разі ми стикаємося з ламкою традиційної уяви про відповідальність. Складність визначається і тим, що в даному разі доводиться розділяти відповідальність на внутрішню і зовнішню. Без цього неможливо зрозуміти, яким чином моральні, юридичні або інші соціальні постанови активізують мотиви позитивно оцінюваної громадськістю діяльності2.

Під внутрішньою відповідальністю слід розуміти самостійне установлення суб'єктом зв'язку між його поведінкою (в нашому випадку—діяльність стосовно об'єктів місцевого самоврядування) і прогнозованими ним наслідками даної поведінки, а також самооцінка останнього. Тобто людина (група людей, колектив органу влади тощо) самоусвідомлює свої соціальні взаємозв'язки та приводить їх у відповідність із суспільними інтересами.

Важливішою характерною рисою внутрішньої відповідальності є самостійність і добровільність покладання на себе обов'язку вирішувати питання місцевого значення. Головним в даному разі є те, що людина сама, не в силу службового, громадського, іншого боргу, при відсутності можливої реакції на її поведінку (зовнішньої оцінки) пов'язує свою поведінку з тими чи іншими її наслідками. Відповідальність впливає на свідомість людини, змушує його піддавати аналізу та внутрішній оцінці свої думки, мотиви, установки, поведінку та діяльність. Несення відповідальності завжди утворює серйозне психологічне навантаження. Відповідальність зачіпає, як правило, певні інтереси людей: в одних випадках вона відкриває простір для їхньої реалізації, сприяє формуванню позитивних соціальних взаємозв'язків; в інших, навпаки, звужує можливості їх здійснення, примусово (поза волі) обмежує їх. Відповідальність за умовою її трансформації у покарання здатна прямо ущемляти інтереси відповідних осіб.

Але що змушує людину-члєна територіальної громади зв'язувати себе відповідальною залежністю? З одного боку, безумовно, — це факт перебування її у муніципальному соціумі. Ступінь близькості особи до тих людей, за яких вона приймає на себе відповідальність, відіграє велику роль у виникненні внутрішньої відповідальності. Навіть мінімальні контакти активізують мотиви відповідальної залежності. Найбільш рельєфно така залежність має прояв у свідомо сформованому, самодостатньому у своєму існуванні колективі, яким повинна бути територіальна громада. Так, наприклад, одна справа, коли депутат представницького органу місцевого самоврядування несе відповідальність перед аморфною масою, лише формально виступаючою як виборчий корпус, а, з іншого — депутат, який несе відповідальність перед дієздатною територіальною громадою. В останньому випадку депутат більш ефективно повинен здійснювати свої функції і повноваження представника колективу. Набагато предметнішою стає його відповідальна залежність від виборців. Створюються умови для відповідальності не тільки перед колективом, а й за благополуччя такого колективу. З другого боку, від ставлення населення до того, кого воно обирає в органи місцевого самоврядування, його участі в організаційних формах контролю за місцевими владами, співробітництва мешканців залежить рівень добробуту основної маси населення в селі, селищі, місті.

Однак головним детермінуючим чинником служитиме наявність відчуття відповідальності за стан місцевих справ як стійкої соціальної якості особи-члена територіальної громади. Якщо людина схильна сприймати відповідальність за події, які відбуваються в муніципальному житті територіальної громади, на себе, це і є свідоцтвом наявності в неї внутрішнього контролю. Механізм подібного контролю (самоконтролю) формується в процесі муніципальної соціалізації особи. Саме тому, люди (громадяни України або навіть іноземці, біженці тощо) з їхнім досвідом, професійними навичками, асоційовані у територіальні громади та соціалізовані в процес самостійного, під свою відповідальність, вирішення власних проблем і колективних проблем всієї територіальної громади, членом якої вони є, виступають домінантною ланкою механізму місцевого самоврядування.

Специфіка відповідальності в місцевому самоврядуванні як особливого різновиду соціально-політичної та конституційної відповідальності детермінує й особливості її ефективності. Тут, передусім, необхідно підкреслити, що відповідальність у місцевому самоврядуванні, внаслідок варіабельності своїх суб'єктно-об'єктних характеристик, має настільки різновекторне цільове призначення, що визначення ступеню його досягнення можливе лише комплексно, з урахуванням кожної з них. Спільне, що об'єднує цілі даного виду відповідальності — подальший розвиток народовладдя, формування ефективного механізму локальної демократії, утворення оптимальних умов для вирішення питань місцевого значення. Безумовно, навряд чи сьогодні можна всерйоз розраховувати на швидке становлення й ефективне функціонування територіальних громад, реанімацію почуття самовідповідальності, поки існують у громадській свідомості стереотипи патерналізму та юридичного ідеалізму, психологічна відчуженість більшості людей від будь-яких офіційних структур, відсутність активного співробітництва, солідарності жителів, деформація моральних цінностей, втрата навичок общинності тощо. Навіть найдосконаліше законодавство не може створити цих даних; воно може користуватися існуючими даними. Законодавство, визнаючи місцеве самоврядування як новий елемент політичного життя, повинно обмежитися найнеобхіднішими визначеннями, встановлюючи лише загальні, широкі засади, дозволяючи законом тільки установчі питання. Законодавчо проголосивши місцеве самоврядування, подальшу долю місцевих установ слід надати часу та життю, яке само вимагатиме й породжуватиме нові законодавчі визначення. Однак саме місцеве самоврядування оптимальне середовище, в якому могли б викристалізовуватися механізми людської солідарності та публічно-правової відповідальності владних структур за вирішення публічно-значущих справ. У той самий час, передусім, все залежить від самих людей. Лише слабкі інстинктивно тяжіють до авторитарних централізованих форм правління, сильні — до ліберальних, основною формою яких і є місцеве самоврядування. Реалізація механізмів відповідальності в системі місцевого самоврядування стане свідоцтвом прагнення людей до більшого ступеню власної свободи і власної відповідальності, політичної зрілості населення, що усвідомлює себе здатним не тільки до підкорення зверху, а й до самоорганізації.