Основи держави і права України - Ортинський В.Л. - 13.8. Адміністративний процес, адміністративно-процесуальна діяльність та адміністративне судочинство

У законодавчих актах, що становлять систему адміністративного законодавства, а зокрема, у Законі "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р., у законах "Про міліцію", "Про загальний військовий обов'язок і військову службу", "Про звернення громадян", в Указах Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р., у Постанові Кабінету Міністрів від 15 лютого 2002 p., якою затверджено такий нормативний акт як "Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців", а особливо в кодифікованому законі — Кодексі України про адміністративні правопорушення — поряд із нормами матеріального права містяться численні норми процесуального права. Матеріальні норми відповідають на запитання "що робити?", "що дозволено?" або "що заборонено?". Процесуальні ж норми відповідають на питання "як, яким чином діяти, робити?", "як, яким чином застосовувати адміністративні стягнення, наприклад, накласти адміністративний штраф?".

Усебічний аналіз цих правових норм дає можливість зрозуміти і визначити такі поняття, як "адміністративний процес", "адміністративна юрисдикція", "адміністративна процесуальна діяльність".

Адміністративний процес — це вид юридичного процесу, при якому адміністративно-процесуальними нормами регулюється діяльність виконавчих органів держави, їх посадових осіб і визначається порядок розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ з урахуванням норм матеріального права.

Адміністративний процес охоплює різноманітні види адміністративного провадження, серед яких найбільш поширеними є провадження з розгляду окремих груп адміністративних справ; провадження з пропозицій, заяв і скарг громадян; провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Адміністративний процес складається зі стадій із послідовним проведенням процесуальних дій. Так, у провадженнях у справах про адміністративні правопорушення простежуються такі процедури: адміністративне розслідування за фактом вчинення правопорушення (проступку); порушення справи про адміністративне переслідування; розгляд і винесення відповідного акта індивідуального застосування (постанови, рішення); оскарження акта індивідуального застосування адміністративного органу (посадової особи) в порядку нагляду.

Адміністративна юрисдикція. Весь масив адміністративних проваджень у юридичній літературі поділяють на адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-регулятивні.

Суть адміністративно-юрисдикційного провадження полягає у відновленні порушених прав потерпілих в адміністративних правовідносинах і в застосуванні заходів адміністративного впливу до правопорушників. Йдеться про справи про адміністративні проступки, провадження за скаргами, дисциплінарне провадження тощо. В їх основі — спір про право.

Зміст адміністративно-регулятивного провадження розкривається при аналізі правовідносин з приводу звернень, заяв громадян, які повинні розглядатися адміністративними органами протягом одного місяця; з приводу реєстраційно-дозвільних питань (наприклад, надання дозволів на право управління транспортними засобами, на здійснення медичної, юридичної чи страхової діяльності, а також реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності; комерційних банків; об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельних і гаражних кооперативів тощо).

У таких провадженнях громадяни чи юридичні особи мають суб'єктивні права, а відповідні органи державного управління можуть визнавати ці права або безпідставно обмежувати їх носіїв. Саме тому виникає потреба в процесуальних засобах відстоювання законних прав та інтересів. У зв'язку з цим є потреба з'ясувати питання про повноваження управлінських органів (посадових осіб) щодо вирішення адміністративних справ, тобто з'ясувати поняття "адміністративна юрисдикція".

Адміністративна юрисдикція — складова частина адміністративного процесу, що є діяльністю державних органів з приводу вирішення адміністративних справ про захист порушених або оспорюваних інтересів шляхом постановлення адміністративно-владного рішення, яким поновлюються порушені права і застосовуються юридичні санкції. Така юрисдикція охоплює: провадження у справах за скаргами громадян; дисциплінарні провадження; провадження у справах про адміністративні правопорушення. І е підстави поділити її на такі види:

1) адміністративно-регулятивну, що спрямована на задоволення прав та інтересів громадян та юридичних осіб (наприклад, надання ліцензій у сфері підприємництва) шляхом вирішення адміністративних справ на їх заяви;

2) адміністративно-деліктну (лат. delictum — правопорушення), що характеризує компетенцію у вирішенні справ про адміністративні правопорушення з можливим застосуванням адміністративних стягнень;

S) адміністративно-судочинну, тобто компетенцію адміністративних судів щодо вирішення відповідної категорії справ.

Адміністративна юрисдикція характеризується такими рисами: наявністю адміністративно-правових спорів, необхідністю вирішення спору про право; обов'язковістю прийняття рішення (постанови) як акта індивідуального застосування щодо розглянутої справи; наявністю різноманітних органів, уповноважених розглядати адміністративні справи; оперативністю розгляду справ.

Справи про адміністративні правопорушення розглядаються:

1) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад;

2) виконавчими комітетами селищних, сільських рад;

3) місцевими районними, міськими судами (суддями);

3) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), на те у повноваженими.

Адміністративно-деліктна юрисдикція в більшості випадків здійснюється органами внутрішніх справ. Вони розглядають справи, що стосуються порушень: громадського порядку; правил про валютні операції; правил дорожнього руху; правил перебування в Україні та проїзду через територію України іноземців та осіб без громадянства тощо. За названі правопорушення вони, як і інші уповноважені органи, застосовують до правопорушників адміністративні стягнення з метою виховання особи в дусі дотримання правових норм і запобігання правопорушенням.

Усі суб'єкти адміністративної юрисдикції зобов'язані вирішувати справи про адміністративні правопорушення в 15-денний термін з дня отримання протоколу й інших матеріалів. Деякі справи повинні бути вирішені протягом трьох-семи днів або навіть доби.

Адміністративна юстиція. У зв'язку з поняттям "адміністративна юрисдикція" особливої актуальності набуло питання про створення системи адміністративних судів, які б розглядали спірні питання між громадянами та органами виконавчої влади і які б захищали права громадян від порушень їх різними державними органами й посадовими особами адміністративного апарату. Першим законодавчим актом, який заклав правову основу для цього, став Закон України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р. Право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів; право на судовий захист гарантуються Конституцією України. Усе це зумовлює потребу в формуванні адміністративної юстиції.

Адміністративна юстиція — це система спеціальних судів з розгляду адміністративно-правових спорів між громадянами та організаціями, з одного боку, й органами державного управління — з іншого, за особливим процесуальним порядком з одночасним здійсненням судового контролю за дотриманням законності у сфері державного управління.

Адміністративно-процесуальна діяльність — це діяльність виконавчо-розпорядчих органів з вирішення адміністративних справ на підставі норм адміністративно-процесуального права, здійснення управлінських функцій щодо реєстрації відповідних суб'єктів господарювання та надання їм дозволів, виконання різних завдань у сфері державного управління з урахуванням норм матеріального та процесуального характеру інших галузей права. Адміністративно-процесуальна діяльність за колом вирішення завдань і за обсягом повноважень не рівнозначна адміністративному процесу, адміністративній юрисдикції. Органи управління нерідко вирішують різноманітні індивідуально-конкретні земельні спори і взагалі спори екологічні, застосовуючи при цьому матеріальні й процесуальні норми цих галузей права. Вони також здійснюють й іншу діяльність, яка не належить до юрисдикційної. Зокрема, здійснюють такі провадження: а) з розгляду пропозицій та заяв громадян; б) реєстраційно-дозвільне; в) з приватизації державного майна; г) земельні, екологічні, фінансово-бюджетні, податкові тощо.

Законодавством окреслено коло суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності та об'єктів, щодо яких можуть видаватися відповідні дозволи. Наприклад, Міністерство юстиції України видає свідоцтво на право здійснення нотаріальних дій, а Міністерство охорони здоров'я — на право проведення медичної практики.

Адміністративне судочинство. З ухваленням Верховною Радою України б липня 2006 р. Кодексу адміністративного судочинства України (надалі КАС) адміністративне судочинство стало окремою формою здійснення правосуддя, тобто самостійним видом судочинства поряд з конституційним, цивільним, господарським та кримінальним судочинством. У ст. З названого кодексу воно визначається як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у встановленому ним же порядку. Адміністративне судочинство є процесуальною складовою адміністративної юстиції. Правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства, є не чим іншим як адміністративний процес.

Відповідно до КАС, адміністративне судочинство здійснює адміністративний суд і суд. Оскільки ці поняття КАС розділяє, треба мати на увазі, що терміном "адміністративний суд" охоплюється:

а) місцевий суд загальної юрисдикції при розгляді та вирішенні ним адміністративних справ;

б) окружний адміністративний суд;

в) апеляційний адміністративний суд;

г) Вищий адміністративний суд України;

ґ) Верховний Суд України при перегляді ним судових рішень в адміністративних справах.

Термін же "суд" у КАС вживається у значенні судді адміністративного суду, який розглядає і вирішує адміністративну справу, колегії суддів адміністративного суду.

Особливості адміністративного судочинства зумовлюються специфікою його завдань і предмета. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (громадян), прав та інтересів юридичних осіб (організацій) у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Якщо предметом регулювання КАС є: повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції; порядок звернення до адміністративних судів; порядок здійснення адміністративного судочинства, то предметом адміністративного судочинства є адміністративна справа, що підсудна адміністративному суду і має вирішуватися судом, відповідно до юрисдикції (компетенції) адміністративних судів. Згідно зі ст. 17 КАС, компетенція адміністративних судів поширюється на:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання і виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

5) спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму.

У КАС окремо зазначається, на які публічно-правові справи компетенція адміністративних судів не поширюється. Це справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) про накладання адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Таким чином, предметом адміністративного судочинства є публічно-правові спори, в яких бодай однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування). Публічна влада — це влада, яка виходить від держави або територіальної громади і спрямована на здійснення покладених на них завдань та функцій.

Кожному гарантується право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом за захистом прав, свобод та інтересів у межах річного терміну, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Адміністративна справа має бути розглянута і вирішена протягом розумного терміну, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі (ст. 122 КАС).

Сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково. Відповідно до ст. 184 КАС, судом апеляційної інстанції в адміністративних справах є апеляційний адміністративний суд, у межах територіальної юрисдикції якого розміщується місцевий адміністративний суд (місцевий загальний суд як адміністративний суд чи окружний адміністративний суд), що ухвалив рішення. Про апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції спочатку подається заява. Обґрунтування мотивів оскарження і вимоги до суду апеляційної інстанції викладаються в апеляційній скарзі. Заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Зазначена заява та скарга подаються до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Рішення суду першої інстанції після їх розгляду в апеляційному порядку, а також судові рішення апеляційної інстанції повністю або частково сторонами та іншими особами можуть бути оскаржені в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України. Судові рішення в адміністративних справах після їх перегляду в касаційному порядку, а також судові рішення суду касаційної інстанції можуть бути оскаржені до Верховного Суду України.

Судові рішення в адміністративних справах після їх перегляду в касаційному порядку, а також судові рішення суду касаційної інстанції можуть бути оскаржені до Верховного Суду України за винятковими обставинами з мотивів:

а) неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції однієї й тієї ж норми права;

б) визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов'язання України (ст. 237 КАС).

Кодексом адміністративного судочинства, окрім викладеного, належною повнотою врегульовано процедурні питання підготовки справ до судового розгляду, процесуальний порядок розгляду справ у судовому засіданні й ухвалення судових рішень; особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ (наприклад, щодо оскарження рішень виборчих комісій); виконання судових рішень тощо. Ним гарантується кожному право на участь у розгляді своєї справи в адміністративному суді будь-якої інстанції у передбаченому ним же порядку.

Створення і діяльність адміністративних судів — визначна подія у правовому житті Української держави і суспільства.