Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Розділ І. ВИНИКНЕННЯ І РОЗВИТОК ЄВРОСОЮЗУ ТА ЙОГО ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ

Розділ І. ВИНИКНЕННЯ І РОЗВИТОК ЄВРОСОЮЗУ ТА ЙОГО ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ

1. Передумови виникнення європейських співтовариств

Створення Євросоюзу з його особливою системою правових норм було зумовлено розвитком економічної, політичної та правової інтеграції на європейському континенті. Вагомий внесок в організаційне оформлення інтеграційних процесів у Європі зробив пацифістський рух, який активно пропагував об'єднання європейських країн на антивоєнних засадах під час Першої та Другої світових воєн. У структурі Ліги Націй існувала консультативна комісія з вивчення питання щодо ЄС.

Але лише у другій половині 1940-х рр. виникли необхідні передумови для здійснення організованої інтеграції у сфері економіки, політики, права тощо, коли з ідеями заснування міждержавних інтеграційних об'єднань в Європі стали виступати керівники провідних європейських держав.

У 1946 р. у своєму виступі у Цюріху (Швейцарія) відомий політичний діяч Великої Британії В. Черчілль закликав до створення Сполучених Штатів Європи. На його думку, таке міждержавне об'єднання повинно було базуватись на партнерстві Франції та Німеччини як країн, чия ворожнеча упродовж XIX ст. призвела до трьох найбільш руйнівних військових конфліктів в Європі. Втім, Велика Британія відводила собі роль скоріше посередника, а не учасника такого об'єднання. Практичній реалізації ідеї щодо заснування інтеграційних об'єднань у Західній Європі значною мірою сприяли й Сполучені Штати Америки, які в межах плану Маршалла допомагали об'єднанням європейських країн перетворитися на постійно діючі економічні та політичні союзи.

Найбільшу зацікавленість у створенні інтеграційних об'єднань у Європі виявила Франція, яка побоювалась відродження німецької військової промисловості після послаблення контролю з боку союзницьких держав у Західній Німеччині наприкінці 1940-х рр. Тому невипадково у 1950 р. Міністр закордонних справ Франції Робер Шуман запропонував заснувати міждержавне об'єднання, яке могло б контролювати вугільну та сталеливарну промисловість країн-членів. Цей проект отримав назву "план Шумана" і був узятий за основу створення першого з європейських співтовариств - Європейського співтовариства вугілля та сталі (ЄСВС).

2. Етапи розвитку права європейських співтовариств

Договір про заснування ЄСВС було підписано в Парижі у 1951 р. Його учасниками стали шість високо розвинутих країн Західної Європи - Франція, Німеччина, Італія, Бельгія, Голландія, Люксембург.

За основу побудови та функціонування правового механізму ЄСВС було взято ідею, відповідно до якої розв'язання нової війни між країнами Західної Європи було б набагато важчим за умови передання новоствореним інститутам економічного співтовариства значних повноважень з управління вугільною та сталеливарною промисловістю.

Паризький договір про заснування ЄСВС являв собою доволі складний документ, в якому були детально виписані повноваження щодо регулювання сфер, які він охоплював. У договорі поєднувалися два протилежні підходи щодо цього питання. З одного боку, закріплені в документі положення забезпечували централізований контроль над цінами на вугілля та вироби зі сталі, рівнем державної допомоги цим галузям, заходами щодо заохочення інвестицій, рівнем виробництва, транспортними тарифами, дискримінаційною та обмежувальною торгівельною практикою, структурою виробництва тощо. В такому контролі знайшла своє втілення французька ідея "дирижизму". З іншого боку, решта положень договору передбачали створення зони вільної торгівлі вугіллям та сталлю з дуже обмеженим втручанням в її функціонування з боку державних структур країн-членів.

Закріпленням цих підходів на інституційному рівні стала передача значних повноважень з регулювання інститутам співтовариства, зокрема, Верховному органу, до складу якого входили незалежні від держав-членів міжнародні чиновники, за рахунок втрати відповідної частки таких повноважень з боку національних органів. З огляду на широкі повноваження інститути ЄСВС (Верховний орган, Раду міністрів, Асамблею та Суд) почали називати наднаціональними, на відміну від міждержавних органів традиційних міжнародних організацій. Більш того, сам термін "наднаціональний" знайшов своє юридичне закріплення в Паризькому договорі: "Члени Верховного органу цілком незалежні при здійсненні своїх функцій у загальних інтересах Об'єднання. Виконуючи свої обов'язки, вони не звертаються за інструкціями й не керуються вказівками будь-якого уряду або органу. Вони утримуються від будь-яких дій, несумісних з наднаціональним характером їх функцій.

Кожна держава-член зобов'язується поважати наднаціональний характер діяльності членів Верховного органу і не буде робити спроб впливати на них при виконанні ними завдань" (ст. 9, п. 5.6). Таким чином, у Паризькому договорі під наднаціональністю розуміли незалежність членів Верховного органу від вказівок або впливів з боку держав-членів. Але договір не містив юридичного визначення поняття "наднаціональність".

Трохи згодом, після того як у 1967 р. набули чинності зміни до Паризького договору, було скасовано ст. 9, в результаті чого термін "наднаціональний" був вилучений з права європейських співтовариств.

Подальші доповнення та зміни, які вносились до установчих документів ЄСВС, практично не торкнулись підходів, закладених у правовий механізм регулювання вугільної та сталеливарної промисловості. Однак наприкінці 2002 р. закінчився термін дії Паризького договору, який був укладений на 50 років. Після цього вугільна та сталеливарна промисловість держав-членів європейських співтовариств підпала під правовий режим, встановлений Договором про заснування ЄС.

Успішне функціонування ЄСВС спонукало держави-члени створити ще два співтовариства - Європейське Економічне Співтовариство (ЄЕС) та Європейське співтовариство з атомної енергії (Євроатом). Відповідні установчі договори були підписані у Римі в 1957 р.

У цьому трикутнику європейських співтовариств ЄЕС стало структурою з повноваженнями для здійснення економічної, політичної, соціальної та правової інтеграції. Дія Римського договору про заснування ЄЕС охоплювала практично всю економіку держав-членів, тоді як Паризький договір про заснування ЄСВС та Римський договір про заснування Євроатому забезпечували правове регулювання секторної інтеграції. Для ЄСВС це були вугілля та сталь, а для Євроатома - мирне використання атомної енергії.

Незважаючи на спільне ідеологічне підґрунтя щодо завдань та цілей європейської інтеграції, а також правових засобів їх досягнення, зазначені документи істотно відрізняються від Паризького договору з точки зору механізму правового регулювання інтеграційних процесів. Так, Римські договори є рамковими документами: вони встановлюють правові межі і визначають процедури, необхідні для розбудови європейських співтовариств. З політичних міркувань до Римських договорів не було включено термін "наднаціональний", а замість наділеного законодавчими повноваженнями Верховного органу в інституційних механізмах ЄЕС та Євроатома з'явились Комісії, які стали виконавчими структурами і майже всі законодавчі функції передали міждержавним інститутам у формі Рад міністрів. Окрім політичних причин, такий перерозподіл повноважень між органами ЄЕС та Євроатома мав також і правові підстави. Річ у тому, що, як показав досвід функціонування Верховного органу, його рішення далеко не завжди виконувались ефективно: національні виконавчі структури, відповідальні за їх виконання, не хотіли підкорятися рішенням, прийнятим наднаціональними чиновниками, оскільки вважали, що такі рішення не відповідають національним інтересам тому, що в їх виробленні не беруть участі представники відповідних установ держав-членів. Так у Західній Європі з'явилися дві різні моделі правового механізму регулювання економічної інтеграції: модель ЄСВС, в якій широкі законодавчі повноваження були передані структурі у формі наднаціонального Верховного органу - представника загально-регіональних інтересів, і модель ЄЕС та Євроатома, в якій законодавчі повноваження майже виключно отримали міжурядові структури - Ради міністрів, в яких засідали представники урядів держав-членів і які більшою мірою могли захистити національні інтереси цих держав.

Уже на початку існування трьох співтовариств робилися спроби їх об'єднання. Але все обмежилося лише створенням спільних для цих співтовариств головних інститутів - Асамблеї та Суду - у 1957 р., Ради та Комісії - у 1967 р. При цьому повноваження кожного органу визначались конкретним договором про співтовариство, положення якого регулювали його діяльність.

Таким чином, у середині 1960-х pp. завершився перший етап створення правового механізму європейської економічної інтеграції, яка здійснюється в межах європейських співтовариств. Його правовою базою стали три установчі договори - Паризький та два Римських, а також спільні інститути - Рада, Асамблея, Комісія та Суд. У цей період також було остаточно визнано, що Римський договір про заснування ЄЕС є документом, який визначає основні напрями розвитку всієї західноєвропейської інтеграції і створює для забезпечення цього процесу необхідний правовий механізм. Паризький договір про заснування ЄОВС та Римський договір про заснування Євроатому практично тільки доповнювали правовий механізм, який функціонував на основі Договору про заснування ЄЕС. Це підтвердив і Суд європейських співтовариств - головна судова установа європейських співтовариств, який визначив Римський договір про заснування Європейського співтовариства як "конституційну хартію Співтовариства, яка базується на верховенстві права" (справа 294/83 Les Verts [ 1986]).

Про основоположний характер Договору про заснування ЄЕС свідчить і те, що саме на базі його положень сформовано галузі та інститути права Євросоюзу. І хоча переважна кількість норм права ЄС закріплена у рішеннях інститутів об'єднання, положення договору визначають легітимність таких рішень.

З метою підтримання динамічного просування інтеграційних процесів до установчих документів європейських співтовариств час від часу вносилися зміни. Одними з найбільш кардинальних стали зміни, запроваджені Єдиним європейським актом (ЄЄА), підписаним у лютому 1986 р. Підписанню цього документа передували дослідження, проведені Комісією ЄС щодо перепон на шляху розвитку європейської інтеграції. Вони засвідчили, що економічний розвиток у співтовариствах втрачає динаміку на тлі економічних успіхів країн-конкурентів з Північної Америки та Східної Азії. Для надання нового поштовху процесу інтеграції в європейських співтовариствах у 1985 р. Комісія підготувала Білу книгу. В цьому документі було визначено основні види перешкод на шляху створення ефективного спільного ринку в Західній Європі - фізичні, технічні та фіскальні. Фізичні бар'єри існували на кордонах між державами-членами та заважали нормальному товарообміну. Ними були, зокрема, національні торгівельні квоти, перевірки щодо безпеки для здоров'я, компенсаційні сплати при торгівлі сільськогосподарською продукцією, статистичні збори, транспортний контроль. Для фізичних осіб такі бар'єри - це імміграційні процедури, перевірки з міркувань безпеки, митний контроль. Технічні бар'єри стосувались переважно національних стандартів та правил щодо товарів, послуг капіталів та робочої сили. Нарешті, фіскальні бар'єри були пов'язані з різними ставками податку на додану вартість та акцизними зборами і, як наслідок, з необхідністю сплати податків на кордонах.

Єдиний європейський акт, що набрав чинності 1 липня 1987 р., закріпив пропозиції, запропоновані в Білій книзі. Цей документ містить зміни та доповнення до установчих договорів про європейські співтовариства, деякі з яких мають кардинальний характер. Особливо це стосується ст. 8(а) Договору про заснування ЄЕС, в якому вперше запроваджено поняття внутрішнього ринку: "Внутрішній ринок складатиме територія без внутрішніх кордонів, на якій гарантується вільне пересування осіб, капіталу, товарів і послуг згідно з положеннями даного договору". Створення внутрішнього ринку мало бути завершено наприкінці 1992 р., коли передбачалось ліквідувати всі фізичні, технічні та фіскальні бар'єри у торгівлі держав-членів ЄС.

Положення ЄЄА також розширювали законодавчу компетенцію ЄЕС на такі нові сфери, як захист навколишнього середовища, заходи безпеки на виробництві та охорона здоров'я, наукові дослідження і технологічний розвиток, регіональний розвиток.

Нова ст. 102(а) передбачала створення економічного та валютного союзів.

Важливі зміни були внесені до інституційного механізму ЄЕС. Так, Європейський парламент отримав повноваження, які надали йому змогу брати участь у законодавчому процесі в рамках співтовариств через застосування нової процедури при прийнятті рішень (процедура вироблення спільної позиції). Також значно розширювалось коло питань, постанови щодо регулювання яких мали прийматися кваліфікованою більшістю Ради, а не одноголосно, як було до цього. Більше стало сфер діяльності, в яких Рада повинна була делегувати частину своїх повноважень Комісії. Європейське економічне співтовариство також формально закріпило існування у структурі європейських співтовариств такого інституту, як Європейська рада у складі глав держав і урядів держав-членів (ст. 2 ЄЄА).

Усі ці інституцій ні зміни мали на меті полегшити в політичному та законодавчому плані створення у 1992 р. внутрішнього ринку. Позитивним результатом цих заходів стало значне прискорення законотворчого процесу в європейських співтовариствах. З'явились нові законодавчі акти у сферах, в яких до прийняття ЄЄА законодавчий процес був пов'язаний з великими труднощами, - банківське право, транспорт, страхування, інтелектуальна власність, податкове законодавство.

На початок 1990-х рр. більшість положень Білої книги було втілено у практику європейських співтовариств, що дало змогу розпочати підготовку до подальшого поглиблення європейської інтеграції, яка пов'язана з діяльністю ЄС.