Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 2. Правова природа Євросоюзу та його правової системи

Особливості Євросоюзу та його правової системи не могли не вплинути на доктринальні підходи до визначення природи ЄС та його права. Вже під час становлення європейських співтовариств у доктрині виникли три основні концепції правової природи права європейських інтеграційних об'єднань, які й досі залишаються найбільш впливовими. До них належать концепція європейських співтовариств як федерації, міжнародної регіональної організації та об'єднання особливого характеру (sui generis) з автономним правопорядком.

Концепція федеративної природи європейських інтеграційних об'єднань виникла ще у 50-і роки минулого століття. До кола юристів, які її відстоюють, належать Л. Карту, Н. Каталано, Ф. Карлі, Д. Сидянскі тощо. Серед українських юристів-міжнародників концепцію європейських співтовариств як специфічного утворення, що еволюціонує у бік створення федерації, підтримує В. Василенко. Науковці вважають, що європейські співтовариства мають основні ознаки державоподібних утворень федерального типу. Для обґрунтування свого підходу "федералісти", як правило, висувають як основні аргументи наднаціональний характер інститутів європейських співтовариств, конституційну природу установчих договорів про європейські інтеграційні об'єднання, формування засад співробітництва федерального характеру між інститутами співтовариств та національними суверенітетами. На думку В. Василенка, європейським співтовариствам притаманна наднаціональність, концептуальною основою якої є федералістська ідея. Серед ознак наднаціональності В. Василенко виділяє такі:

1. Володіння органами співтовариств виключною компетенцією у сферах, які визначені в установчих актах і які раніше належали до суверенних прерогатив держав-членів.

2. Правоздатність головного представницького органу співтовариств, в якому держави-члени мають нерівну кількість голосів, розширювати їхню компетенцію.

3. Право органів співтовариств, які діють у рамках своєї компетенції, зобов'язувати своїх членів без їхньої згоди та проти їхньої згоди шляхом ухвалення обов'язкових постанов більшістю голосів.

4. Право органів співтовариств, які діють у рамках своєї компетенції, укладати від імені співтовариств договори з третіми державами, котрі є обов'язковими для держав-членів.

5. Право органів співтовариств, які діють у рамках своєї компетенції, зобов'язувати та уповноважувати своїми постановами та міжнародними договорами фізичних і юридичних осіб або органи держав-членів безпосередньо без трансформації цих постанов та міжнародних договорів у національні правопорядки.

6. Наділення непредставницьких органів співтовариств, тобто органів, до складу яких входять міжнародні чиновники, повноваженнями ухвалювати обов'язкові для держав-членів постанови щодо суттєвих питань та які діють подібно до згаданих у п. 5 постанов представницьких органів.

У сучасних умовах концепція федеративної природи європейських інтеграційних об'єднань віддзеркалює певною мірою позиції таких держав-членів, як Німеччина та країни Бенелюксу, що виступали за перетворення Євросоюзу у державоподібне утворення шляхом ухвалення європейської конституції, яка б замінила установчі договори про створення європейських інтеграційних об'єднань.

Концепцію міжнародно-правового характеру європейських співтовариств та Євросоюзу відстоюють такі юристи: А. Фердрос, Г. Шермерс, Н. Блокер, П. Хей, П. Кептейн, І. Зайдль-Хохенвельдерн, Ж. Булюї, Д. Уайет, О. Шпірман та інші. Прихильники цієї концепції, відповідно до якої ці інтеграційні об'єднання належать до регіональних міжнародних об'єднань, виступають з критикою "федералістів" та прибічників концепції особливого характеру європейських співтовариств та Євросоюзу і висувають низку своїх аргументів. Насамперед вони вказують на те, що установчі договори про створення європейських інтеграційних організацій не можна вважати конституціями, і на них практично повністю поширюють свою дію норми права міжнародних договорів. На їх думку, сам факт визначення права Євросоюзу як окремої системи правових норм зовсім не означає, що воно функціонує незалежно від міжнародного права. Правопорядок Євросоюзу бере свій початок від міжнародного публічного права. Право Євросоюзу і право міжнародне мають багато спільного. їх норми регулюють насамперед відносини між суверенними державами. Держави-члени, які є "батьками" установчих договорів, вели переговори, підписували та ратифіковували всі міжнародні договори, які заклали правові засади діяльності європейських інтеграційних об'єднань. Створені на основі установчих договорів європейські інтеграційні об'єднання мають міжнародну правосуб'єктність, їхня компетенція не дозволяє їм ліквідувати свою залежність від держав-засновниць, які за згодою можуть змінювати правовий статус та правоздатність об'єднань, тобто легітимності цих європейських інтеграційних об'єднань, на відміну від федерації, не визначає населення держав-членів. Той факт, що ЄС має ознаки міждержавного об'єднання з елементами наднаціональності і воліє до "ще більш тісного союзу народів Європи" (ст. 1 Договору про Євросоюз), не міняє докорінно того, що його держави-члени продовжують відповідати всім критеріям незалежних держав і залишаються визнаними у цій якості іншими суб'єктами міжнародного права.

Вони також вказують на те, що основу Євросоюзу становило Європейське співтовариство, доповнене сферою спільної зовнішньої політики та політики безпеки (ст. 1 Договору про Євросоюз). Європейське співтовариство, у свою чергу, було створено на основі договорів, укладених незалежними державами, а не нав'язане їм із зовні якоюсь структурою, що стоїть над ними. З іншого боку, установчі договори мають закріплене в них положення про вихід з об'єднання (ст. 50 Договору про Євросоюз), і у такому разі ніхто не може примусити державу залишатися його членом. Подібна юридична ситуація існує в більшості сучасних міжнародних організацій, зокрема, в ООН.

Норми права Євросоюзу, як і норми міжнародного публічного права, можуть бути впроваджені тільки за допомогою правових механізмів держав-учасниць. Хоча установчі договори накладають на Комісію зобов'язання забезпечувати застосування положень базового договору та заходів, здійснюваних інститутами Євросоюзу на їх виконання, це не створює поліцейських або наглядових зобов'язань щодо підтримання порядку або здійснення контролю незалежно від органів держав-членів. Рішення стосовно фізичних осіб або підприємств у сфері антимонопольного законодавства, рибальства, боротьби з шахрайством тощо врешті-решт реалізуються згідно з процесуальними нормами кожної держави-члена і за допомогою відповідних національних установ. Не отримав повноважень щодо безпосереднього впровадження і Європол. Зокрема, у сфері охорони порядку для цієї структури було полегшено координацію щодо здійснення конкретних розслідувань, які проводять компетентні органи держав-членів, у тому числі оперативних дій спільних груп із залученням представників Європолу (ст. 88 Договору про функціонування Євросоюзу).

У сучасних умовах концепцію міжнародно-правового характеру Євросоюзу та його правової системи підтримують юристи та політики, які виступають за створення на основі Євросоюзу широкого об'єднання європейських держав з обмеженими наднаціональними повноваженнями.

Концепцію особливого характеру ЄС відстоюють такі юристи: Г. Йеніке, П. Пескатор, Д. Лазок, І. Бридж" X. Шлохауєр, X. Іпсен, А. Татам, П. Фішер та інші. Серед українських вчених цю концепцію підтримують В. Опришко та М. Микієвич. Вони порівнюють Євросоюз та європейські співтовариства з міжнародними організаціями і зосереджують основну увагу на наявних відмінностях між ними. Прибічники концепції особливого характеру Євросоюзу зазвичай посилаються на такий аргумент, як передача державами-членами частини своїх повноважень інститутам інтеграційного об'єднання. З цим пов'язано визнання примату норм права Євросоюзу щодо норм внутрішнього права держав-членів. Для функціонування Євросоюзу характерною є також пряма дія багатьох положень права ЄС, закріплених в установчих договорах, постановах інститутів ЄС у формі регламентів, директив та рішень, угодах з третіми країнами та актах органів співробітництва, створених на базі таких угод. Це призводить до фактичної руйнації кордону між правом Євросоюзу та внутрішнім правом держав-членів. Останні вже не можуть обирати дуалістичний шлях регулювання відносин між правом ЄС та своїм внутрішнім правом. Завдяки прямій дії права Євросоюзу фізичні та юридичні особи держав-членів можуть відстоювати надані їм нормами установчих договорів та постанов інститутів Євросоюзу права безпосередньо в Суді ЄС та в національних судах своїх держав. Це забезпечує більш ефективне застосування положень права Євросоюзу в цілому і є однією з таких ознак, на яку спирався Суд ЄС, коли визначив право ЄС як "новий правопорядок".

На думку науковців, відмінності стосуються також питань нормо-творчості за допомогою організаційно-правового механізму ЄС. Процедура підготовки актів, що діє в ЄС і полягає в розробці Комісією проектів нормативно-правових актів для подання їх до Європарламенту та Ради для подальшого ухвалення, не використовується в міжнародних організаціях. Крім того, на відміну від переговорів з метою укладання міжнародних угод, які зазвичай є конфіденційним, процес підготовки рішень у системі ЄС є більш прозорим і надає можливість зацікавленим особам отримувати інформацію стосовно перебігу переговорів та змісту ухвалюваних постанов.

Також вважається, що на відміну від міжнародного права, де процес імплементації міжнародно-правових норм у внутрішніх правопорядку держави забезпечується без участі міжнародних установ, у правопорядку Євросоюзу його інститути (Комісія та Суд ЄС) постійно контролюють процес імплементації в державах-членах норм права Євросоюзу, зафіксованих в установчих договорах, угодах з третіми країнами та міжнародними організаціями, правових актах органів ЄС тощо.

Ще одна відмінність між Євросоюзом і міжнародними організаціями пов'язана з діяльністю судових установ. На відміну від міжнародного права, право ЄС від самого початку свого існування було і залишається нині правопорядком, який продовжує розвиватися великою мірою завдяки практиці Суду ЄС. Це пов'язано з наділенням цього інституту широкою юрисдикцією, що її він отримав на базі установчих договорів. До цього додалися також широкі можливості Комісії та інших інститутів ЄС, фізичних та юридичних осіб держав-членів передавати суперечки на судовий розгляд.

Концепція особливого характеру Євросоюзу та його правової системи залишається найбільш впливовою на сучасному етапі розвитку інтеграційного об'єднання.

Додаткову аргументацію на підтримку концепції особливого характеру Євросоюзу та його права дають рішення Суду ЄС, в яких він обґрунтував пріоритет норм права Євросоюзу порівняно з внутрішнім правом держав-членів та пряму дію його положень у внутрішніх правопорядках цих держав. Окрім рішень Суду ЄС, доктрина примату та прямої дії норм права Євросоюзу знайшла своє обґрунтування також у рішеннях національних судів держав-членів та в актах їх внутрішнього законодавства. Треба зазначити, що самі ж установчі договори про ЄС вміщують лише кілька загальних положень, що їх можна тлумачити як такі, що стосуються цих ознак. Зокрема, ст. 10 Договору про заснування ЄС проголошувала: "Держави-члени вживають усіх заходів, окремих чи загальних, необхідних для забезпечення виконання зобов'язань, передбачених даним договором. Подібні заходи мають сприяти розв'язанню основних завдань Співтовариства.

Слід утримуватись від будь-яких заходів, що можуть протидіяти досягненню цілей даного Договору". Схожі положення вміщені у ст. 192 Договору про заснування Євроатому. Це так звані положення про солідарність, що їх широко використовує Суд ЄС для обґрунтування примату та прямої дії права Євросоюзу (справа 265/78 H. Ferweda B.V.[1980]).

В інших положеннях установчих договорів, на які зазвичай робляться посилання у цьому зв'язку, йдеться про особливості дії актів інститутів Євросоюзу (ст. 288 Договору про функціонування ЄС), преюдиціальні рішення Суду ЄС (ст. 267 Договору про функціонування ЄС), заборону державам-членам при врегулюванні суперечок у зв'язку з тлумаченням та застосуванням права Євросоюзу звертатися до інших способів, ніж ті, що передбачені установчими договорами (ст. 244 Договору про функціонування ЄС), вилучення з-під дії національної юрисдикції певних категорій суперечок, стороною яких є одне з європейських інтеграційних об'єднань (ст. 274 Договору про функціонування ЄС).

Слід звернути увагу на те, що фактично у згаданих статтях установчих договорів відсутні чіткі положення про примат права ЄС. Немає їх і в Договорі про Євросоюз. Проте Суд ЄС, посилаючись саме наці статті, обґрунтував концепцію примату права Євросоюзу.

Основоположне значення мало у цьому зв'язку рішення у справі 6/64 Costa v. ENEL [1964]. У ньому для обґрунтування ідеї примату Суд ЄС посилався на пряму дію деяких положень права Євросоюзу: "Рецепція в межах кожної з держав-членів положень, які беруть своє походження від співтовариств й особливо від умов та духу договорів, має своїм наслідком неможливість для держав-членів надавати пріоритет одностороннім та наступним заходам перед правопорядком, схваленим ними на засадах взаємності... Обов'язки, взяті відповідно до договору, який заснував Європейське співтовариство, не мали б безумовного характеру, якби на них могли б впливати наступні законодавчі акти тих, хто підписав договір. Перевага права співтовариств підтверджується ст. 189 (нині - ст. 288), яка приписує, щоб регламенти Співтовариства мали обов'язкове значення та прямо застосовувались у кожній державі-члені. Слід зауважити, що це положення, яке не визнає жодних застережень, було б повністю нечинним, якби держава-член могла б в односторонньому порядку анулювати його ціль за допомогою права, яке суперечить приписам Співтовариства. З усіх цих зауважень слідує, що правам, створеним договором, завдяки їх специфічній природі походження не може юридично протиставлятися національне право, яким би воно не було, без того, щоб вони не втрачали власного характеру від співтовариства, та без того, щоб не підривалася юридична основа співтовариства. Передача державами-членами від свого національного порядку на користь співтовариства прав та обов'язків, які виникають з договору, вносить цим певне обмеження їх суверенних прав, унаслідок чого наступне одностороннє право, несумісне з цілями Співтовариства, не може отримати пріоритет".

Головний висновок Суду ЄС щодо незастосування національного права, яке суперечить праву співтовариства, був розвинутий в рішенні у справі 106/77 Simmental [1978]. Відтепер держави-члени повинні були також утримуватись від прийняття національних правових актів, які суперечать праву Співтовариства.

Ці рішення створили доктринальні засади для багатьох наступних рішень Суду ЄС, на нього неодноразово посилались національні суди держав-членів для обгрунтування примату права Євросоюзу.

Примат права Євросоюзу базується також на відповідних положеннях національних конституцій держав-членів ЄС (статті 63, 66,67 Конституції Голландії, ст. 55 Конституції Франції, ст. 11 Конституції Італії, ст. 25 (а) Конституції Бельгії, ст. 24.1 Основного Закону ФРН, ст. 20 Конституції Данії тощо).

Доктрина прямої дії положень права Євросоюзу є також насамперед результатом практики Суду ЄС. При визначенні прямої дії положень права Євросоюзу Суд ЄС безумовно враховував той факт, що в установчих договорах йдеться тільки про пряму дію регламентів інститутів ЄС (ст. 288 Договору про функціонування ЄС). Проте, спираючись на телеологічний підхід до тлумачення права Євросоюзу, продиктований необхідністю забезпечення виконання цілей установчих договорів про ЄС, Суд ЄС зробив пряму дію одним із ключових елементів усього правопорядку Євросоюзу.

Пряму дію вперше було обґрунтовано у рішенні Суду ЄС у справі 26/62 Van Gend en Loos [1963]. Суд заявив: "Беручи до уваги, що мета Договору, який заснував спільний ринок, і функціонування якого безпосередньо стосується громадян Співтовариства, передбачає, що цей договір являє собою щось більше, ніж угода, яка встановлює взаємні обов'язки між державами-учасниками; що, окрім цього, роль Суду в межах ст. 177 (нині - ст. 259), метою якої є забезпечення єдиного тлумачення договору національними органами правосуддя, підтверджує, що держави визнали за правом співтовариств компетенцію, на яку можуть посилатися їх громадяни перед органами національного правосуддя; що з цього випливає, що Співтовариство засновує новий правопорядок міжнародного права, на користь якого держави обмежили, хоч тільки у певних галузях, свої суверенні права, і суб'єктами якого є не тільки держави-члени, а й рівною мірою їх громадяни. Тому право Співтовариства, яке є незалежним від національного законодавства і накладає певні обов'язки на кожного громадянина, повинно наділяти його й правами. Такі права виникають не лише тоді, коли на них чітко вказано у договорі, а іі випливають з однозначних зобов'язань, що покладаються договором на кожну особу зокрема та на країни-члени і органи Співтовариства; що в ст. 12 (нині - ст. 30) сформульовано чітку та необмежену заборону, зобов'язання не вдаватися до певних дій, проте утримуватись від них. До того ж ці зобов'язання не обмежені також застереженнями з боку держав, які б ставили їх виконання в залежність від внутрішнього правового акту. Тому вміщена у ст. 12 заборона за своїм характером найліпше за все придатна для встановлення прямої дії у правових відносинах між державами-членами та кожною окремо взятою особою, яка підпадає під дію закріпленої у ній норми".

Суд ЄС визначив також критерії щодо норм прямої дії права Євросоюзу. Такі норми повинні містити чіткі та однозначні зобов'язання; бути вичерпними, тобто не вимагати додаткових актів з їх імплементації; не обумовлюватися застереженнями з боку держав (справа С-128/92 HJ. Banks & Co. Ltd. [1994]).

Враховуючи ці критерії, Суд ЄС у подальшому послідовно поширив концепцію прямої дії на деякі інші статті установчих договорів (наприклад, статті 34 (колишня ст. 30), 45 (колишня ст. 48), 63 (колишня ст. 73(b), 101 (колишня ст. 85), 102 (колишня ст. 86), 110 (колишня ст. 95), 157 (колишня ст. 119) Договору про заснування ЄС тощо); більшість рішень (справа Grad [1970]); директиви, які не були належним чином імплементовані після закінчення встановленого терміну (справа С-208/90 Emmott [1991], положення міжнародних договорів, укладених з країнами, що є членами (справа 104/81 Kupfenberg [1982]); постанови органів асоціацій (справа С-192/89 Sevince [1990]).

Слід звернути увагу, що між цими групами норм прямої дії існує певна різниця. Положення регламентів, установчих договорів та деяких рішень мають повну пряму дію, що знаходить своє вираження в їх здатності регулювати відносини як між державами та їхніми фізичними та юридичними особами (так звана "вертикальна пряма дія"), так і між самими останніми (так звана "горизонтальна пряма дія"). Положення директив, рішень, що адресуються державам-членам, а також міжнародних угод та постанов органів асоціації мають тільки часткову пряму дію, що знаходить свій прояв у їх здатності регулювати відносини тільки між державами та їхніми фізичними та юридичними особами (так звана "вертикальна пряма дія"). Все це позначається на встановленні кола тих, до кого можна подавати позов у судах. У випадку горизонтальної прямої дії фізичні та юридичні особи можуть посилатися на положення права Євросоюзу у судовому процесі проти інших фізичних та юридичних осіб, а у випадку вертикальної прямої - тільки проти держав-членів.

Проте, незалежно від форми фіксації норм кінцевою інстанцією, яка встановлює, які з приписів права Євросоюзу мають характер прямої дії, а які - ні, є Суд ЄС як орган, наділений компетенцією офіційного тлумачення норм права Євросоюзу.

Слід зауважити, що країни-члени достатньо обережно підходять до визнання прямої дії деяких положень права Євросоюзу і, особливо, директив, про що свідчить судова практика багатьох з них.

Пряма дія норм права європейських співтовариств та його примат щодо внутрішнього права держав-членів стали основою для обґрунтування Судом ЄС концепції права Євросоюзу як нового (автономного) правопорядку. Найбільш важливими у цьому плані є рішення Суду ЄС, ухвалені у справах 6/64 Costa v. ENEL [1964] та 90, 91/63 Commission v. Luxemberg and Belgium [1964]. Бажаючи відокремити право ЄС від інших систем права, Суд, зокрема, заявив: "На відміну від звичайних міжнародних договорів, Договір про заснування ЄЕС створив свою власну систему права, яка після набуття чинності договором стала інтегрованою частиною систем права держав-членів і яку їхні суди зобов'язані застосовувати" (справа 6/64 Costa v. ENEL [1964]).

Суд ЄС також підкреслив, що "Договір (про заснування Європейського співтовариства) не обмежується створенням взаємних зобов'язань між різними фізичними та юридичними особами, яких він стосується, проте встановлює новий правопорядок, що регулює повноваження, права та обов'язки згаданих осіб, а також визначає необхідні процедури щодо визнання та покарання за його порушення" (справи 90, 91/63 Commission v. Luxemberg and Belgium [1964]).

У винесених пізніше рішеннях Суд ЄС, хоча вже не протиставляв право Євросоюзу міжнародному праву, продовжував дотримуватися цієї концепції.

Таким чином, пріоритет права Євросоюзу означає, що будь-які акти законодавчої, виконавчої або судової влади держав-членів, включаючи й положення національних конституцій, прийняті як до набуття чинності положеннями права Євросоюзу, так і ті, що можуть бути прийняті пізніше, не повинні застосовуватись, якщо вони суперечать положенням права Євросоюзу.

Пряма дія норм права Євросоюзу у національних правопорядках держав-членів означає, що положення права Євросоюзу можуть застосовуватися у національних судах поряд з положеннями внутрішнього права під час розгляду судових справ.

Окрім цього, органи Євросоюзу або, як їх називають в установчих документах, інститути Євросоюзу мають компетенцію набагато ширшу, ніж відповідні структурні підрозділи міжнародних міжурядових організацій. Тому їх часто характеризують як наднаціональні. їх рішення є обов'язковими не тільки для держав-членів Євросоюзу, а й для всіх національних установ цих держав, а також для їх фізичних та юридичних осіб.

На наш погляд, Європейський Союз має особливу правову природу, яка відрізняє його як від міжнародних міжурядових організацій, так і від держав. На сучасному етапі свого розвитку Євросоюз є міждержавним об'єднанням, яке поєднує риси міжнародної міжурядової організації та державоподібного утворення. За своєю юридичною природою право Євросоюзу становить особливу, третю систему права, яка діє поряд з міжнародним та внутрішнім правом. Право Євросоюзу має пріоритет порівняно з внутрішнім правом держав-членів, а деякі його норми наділені прямою дією у внутрішніх правопорядках цих держав. Усе це надає праву Євросоюзу особливого характеру, що відрізняє його як від права міжнародного, так і від права внутрішнього.

Уявляється, однак, що питання про юридичну природу ЄС та його правову систему остаточно вирішить подальший розвиток правового співробітництва держав-членів ЄС.