Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 3. Гармонізація законодавства України з правом Євросоюзу

Гармонізація законодавства України з правом ЄС є однією з важливих умов поглиблення співпраці нашої країни з європейськими інтеграційними об'єднаннями та їх державами-членами. Це створює необхідні передумови переходу до наступних стадій інтеграції, включаючи членство України в Євросоюзі.

Укладання Україною УПС, а також ухвалення інших документів, які визначають правові засади співпраці між Євросоюзом та Україною, створило належні передумови для гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу.

Гармонізація, яка була передбачена УПС та іншими документами, що регулюють співробітництво України з Євросоюзом, має як спільні риси, так і суттєві відмінності від аналогічного процесу, здійснюваного на рівні Союзу та у відносинах ЄС з третіми країнами. Спільною для них є загальна мета будь-якої гармонізації, яка полягає у створенні уніфікованого правового середовища для суб'єктів ринкових відносин. А для цього необхідно нівелювати відмінності у національних правилах, які регулюють ці відносини. Проте гармонізація в рамках співробітництва України з Євросоюзом спрямована також на створення сприятливих умов для доступу українських виробників та провайдерів послуг на спільний ринок ЄС та на ринки країн, які визнають стандарти Євросоюзу.

Крім того, гармонізація українського законодавства з правом Євросоюзу закладає правові засади для появи правового середовища, наближеного до Союзу, яке вже існує у державах-членах ЄС, і тим самим допомагає залучити бізнесменів з держав-членів європейських інтеграційних об'єднань до більш активної діяльності в Україні. Така присутність повинна сприяти економічному розвитку країни, а також залученню іноземних інвестицій в українську економіку.

Тим самим гармонізація об'єктивно прискорює інтеграцію України до Євросоюзу. І це визначає особливу зацікавленість України у процесах гармонізації свого законодавства з правом Євросоюзу.

Разом із тим, гармонізація українського законодавства з правом Євросоюзу повинна враховувати характер відносин сторін, що визначає особливі способи та принципи її здійснення.

Слід зазначити, що першим документом, який заклав правові засади для гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу ще до набуття чинності УПС, стала Тимчасова угода між Україною та ЄС про торгівлю та торгівельне співробітництво, підписана 1 червня 1995 р. у Брюсселі. Вона набула чинності 1 лютого 1996 р. У травні 1998 р. Тимчасову угоду замінила УПС.

Тимчасова угода передбачала гармонізацію законодавства України з правом ЄС у галузях конкуренції (ст. 17) та захист права на інтелектуальну власність (ст. 18, Додаток III). Положеннями цих статей було запропоновано різні способи гармонізації.

Після набуття чинності УПС процес гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу отримав уже не лише чіткі правові засади, а й набув більш різноманітних форм.

Насамперед слід зауважити, що УПС приділяла особливу увагу гармонізації існуючого і майбутнього законодавства України із законодавством співтовариства, розглядаючи гармонізацію як важливу умову для зміцнення економічних зв'язків між сторонами (ст. 51.1).

В УПС не було визначення поняття гармонізації. Сама ж угода оперувала такими традиційними й для права Євросоюзу термінами, як "зближення" (статті 51, 76), "адаптація" (статті 53, 77), "наближення" (ст. 60), "встановлення еквівалентних норм " (ст. 67) тощо. Як і у випадку з установчими договорами про європейські інтеграційні об'єднання, це може означати, що в Угоді йшлося про різні способи визначення одного й того самого процесу, головною метою якого є створення однакових правових умов для суб'єктів співробітництва між Україною та ЄС. Про це свідчать і положення ст. 51.2 УПС, з яких випливає, що цей процес повинен забезпечити "приблизну адекватність законів".

Той факт, що УПС оперував різними термінами, не могло не стати причиною дискусії серед українських вчених та практиків з метою з'ясування відмінностей між ними щодо змісту та доцільності їх використання. Існування розбіжностей у цьому питанні є об'єктивним явищем, зумовленим тим, що, як вважає Н. Малишева, "ні у міжнародно-правовій теорії, ні в сучасній правотворчій практиці до останнього часу не приділялося належної уваги теорії гармонізації законодавства, з'ясуванню базових понять та підходів, хоча прикладні аспекти гармонізації законодавства є одними з найбільш актуальних і широко досліджуваних у зарубіжній правовій теорії, особливо в сучасному праві ЄС"1.

Доцільно наголосити, що більшість українських юристів, які досліджували це питання, застосовує термін "гармонізація".

Проте в офіційних документах дуже часто використовується термін "адаптація". Відповідно до положень Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затвердженої Законом України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 18 березня 2004 р. № 1629-1V, адаптація полягає у приведенні законів України та інших нормативно-правових актів у відповідність до acquis communautaire.

Термін "гармонізація" найбільш адекватно характеризує мету цього процесу: узгодити національні норми таким чином, щоб в обох випадках вони створювали однакові правові умови для діяльності суб'єктів господарювання в межах спільного ринку.

У відносинах між європейськими інтеграційними організаціями та третіми країнами таке узгодження національного законодавства з правом Євросоюзу може здійснюватися різними способами (шляхом взаємного визнання національних стандартів, приєднання до міжнародних договорів, узгодження положень національних нормативно-правових актів з приписами постанов інститутів Євросоюзу тощо) та на різних рівнях (на рівні міжнародних зобов'язань, на рівні зобов'язань ЄС тощо).

Наведені особливості гармонізації відрізняють її від уніфікації. Як уже зазначалось, хоча за допомогою уніфікації також створюється однакові правові умови для суб'єктів господарювання, проте це досягається іншим шляхом: через ухвалення постанов, які безпосередньо регулюють поведінку суб'єктів господарювання і не передбачають узгодження з ними актів національного законодавства. В Євросоюзі головним правовим інструментом уніфікації є регламенти.

Слід також зазначити, що гармонізація українського законодавства з правом Євросоюзу має конкретнішу мету, ніж реформування правової системи України.

Важливо також зауважити, що в УПС практично не йшлося про терміни здійснення гармонізації. Єдиним винятком з цього була сфера захисту прав на інтелектуальну власність, в який Україні було надано п'ять років на виконання своїх зобов'язань за угодою.

Положення УПС щодо гармонізації мали рамковий характер, а їх реалізація вимагала ухвалення правових актів, створення необхідних інституційних механізмів та здійснення відповідних дій як на міжнародному рівні у взаємовідносинах сторін, так і в правопорядку України.

На кожному з цих рівнів гармонізація здійснювалася шляхом використання певних способів. У цьому зв'язку можна виділити кілька способів гармонізації. По-перше - це приєднання до міжнародно-правових документів, які закріплюють міжнародні стандарти у певній галузі. Другий спосіб передбачає ухвалення внутрішніх правових актів, положення яких відповідають нормам права ЄС.

УПС визначала основні сфери, в яких гармонізація здійснюється шляхом приєднання до міжнародних зобов'язань у певній галузі міжнародних відносин. Ними були захист прав на інтелектуальну власність, енергетика, охорона навколишнього середовища та відмивання грошей.

Відповідно до положень ст. 50.2 та Додатка III Україна до 1 березня 2003 р. повинна була приєднатися до низки міжнародних конвенцій із захисту прав на інтелектуальну власність.

Характеризуючи особливості гармонізації у галузі охорони прав на інтелектуальну власність шляхом приєднання до міжнародних угод, слід зауважити, що вибір такого способу гармонізації у цій сфері є закономірним і обумовлений самою природою відносин з охорони інтелектуальної власності. Оскільки охорона здійснюється в межах території окремих держав, то питання, пов'язані із забезпеченням захисту прав на інтелектуальну власність, регулюються переважно шляхом укладання міжнародних угод між державами.

Треба, однак, зауважити, що шляхом приєднання до міжнародних угод, зазначених у Додатку НІ, Україна отримала більш широкі зобов'язання, ніж ті, що мають деякі держави-члени Євросоюзу, оскільки далеко не всі з них є учасниками всіх цих конвенцій у галузі охорони прав на інтелектуальну власність.

Україна виконала зобов'язання, що випливають з положень ст. 50.2 УПС, приєднавшись до багатосторонніх конвенцій про права на інтелектуальну власність, зазначених у п. 1 Додатка НІ. Відповідні законодавчі акти були ухвалені протягом 1995-2001 рр.

Проте поки що невирішеною залишається проблема досягнення в Україні рівня захисту прав на інтелектуальну власність, який був би аналогічним тому, що існує у співтоваристві, включаючи ефективні засоби забезпечення дотримання таких прав, що випливало із зобов'язань, закріплених у ст. 50.1 УПС. Однією із причин такого незадовільного становища є те, що положення багатьох актів законодавчої та виконавчої влади, прийнятих з метою імплементації зобов'язань України з охорони права на інтелектуальну власність, не відповідають нормам багатосторонніх міжнародних конвенцій у цій сфері. Фактично невідповідність тією чи іншою мірою існує щодо багатьох конвенцій, окрім Ніццької угоди про міжнародну класифікацію виробів та послуг для цілей реєстрації знаків (Женева 1977 р., з поправками, внесеними у 1979 р.).

Крім того, часто положення нормативно-правових актів національних властей, які регулюють окрему галузь права інтелектуальної власності, суперечать одне одному. Зокрема, це стосується нормативно-правових актів, які повинні бути приведені у відповідність до Міжнародної конвенції про захист нових сортів рослин (Женевський акт, 1978 р.).

З іншого боку, усунення протиріч між нормами внутрішнього права та міжнародними конвенціями з охорони права на інтелектуальну власність стало лише першим кроком на шляху виконання положень УПС. Більш складним та важливим завданням є створення цілісного правового механізму, здатного забезпечити ефективний захист права на інтелектуальну власність на національному рівні. В Україні такий механізм перебуває у процесі становлення.

Ще однією серйозною проблемою об'єктивного характеру, з якою стикаються всі країни, які не є членами Євросоюзу, у процесі гармонізації внутрішнього законодавства з правом європейських інтеграційних об'єднань, стає необхідність враховувати при здійсненні гармонізації подальший розвиток права ЄС у галузі інтелектуальної власності. Щоб забезпечити рівень захисту інтелектуальної власності, аналогічний тому, що існує у співтоваристві, вони вимушені враховувати як нові міжнародні конвенції, так і акти ЄС, які регулюють відносини у цій сфері в межах спільного ринку. Кожна з країн, що не є членами ЄС, включаючи Україну, використовує свої підходи до вирішення цієї проблеми.

У галузі енергетики УПС передбачала розвиток співпраці в межах Європейської енергетичної хартії (ст. 66). Хоча строк виконання цього положення не визначений, таке його формулювання вимагає від України ухвалити цей документ без зайвих затримок. Україна вже ратифікувала цю Хартію і таким чином виконала свої зобов'язання за Угодою.

Щодо забезпечення охорони навколишнього середовища, то шляхом закріплення положень про співробітництво сторін на регіональному (в тому числі в рамках Європейського агентства по навколишньому середовищу) та міжнародному рівнях (ст. 63) УПС заклала основи для гармонізації положень українського законодавства та права Євросоюзу в цій галузі.

У сфері боротьби з відмиванням грошей Україна взяла на себе зобов'язання щодо встановлення норм, еквівалентних тим, що прийняті міжнародними форумами у цій галузі, включаючи цільову групу з фінансових питань. Термінів виконання цих зобов'язань не визначено. Оскільки сфера боротьби з відмиванням грошей належить до компетенції Євросоюзу, то тим самим і процес гармонізації українського законодавства поширюється на рівень цього об'єднання.

Слід зазначити, що гармонізація українського законодавства з правом Євросоюзу шляхом приєднання до міжнародних стандартів може поширюватися й на галузі, які не були охоплені співпрацею в межах УПС. Це стосується, насамперед, сфери трудових та соціальних відносин, міжнародного приватного права тощо. Зокрема, держави-члени Євросоюзу регулюють своє співробітництво у сфері трудових та соціальних відносин не лише шляхом створення норм права ЄС, а й за допомогою міжнародних конвенцій, які приймаються в рамках МОП.

На наш погляд, гармонізація, що здійснюється шляхом приєднання до міжнародних документів, які закріплюють міжнародні стандарти у певних галузях, є допоміжним способом забезпечення приблизної адекватності законів України та права Євросоюзу. Вона, як правило, не є самодостатньою і вимагає здійснення додаткових правових заходів у формі ухвалення національних актів з метою імплементації положень міжнародних угод, які укладає або до яких приєднується Україна.

Більш поширене застосування у відносинах між Україною та Євро-союзом отримав інший спосіб гармонізації - це прийняття внутрішніх правових актів, положення яких повинні відповідати нормам права ЄС. Правові засади для здійснення такої гармонізації були визначені в УПС (статті 50,51,60,61,63,68,71,75-77), українському законодавстві. Сферами гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу є захист прав на інтелектуальну власність, митна справа, право компаній, банківська справа, бухгалтерський облік компаній, податки, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупівлі, охорона здоров'я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист права споживачів, технічні правила і стандарти, ядерна енергія, транспорт, промисловість, сільське господарство, енергетика, відмивання грошей, соціальна сфера, діяльність малих та середніх підприємств, статистика тощо.

Як свідчить аналіз положень УПС та інших документів щодо гармонізації, майже всі вони належать до категорії так званого "м'якого права", тобто йдеться переважно про наміри, а не чіткі зобов'язання сторін. А це ставить весь процес гармонізації законодавства в залежність від зацікавленості сторін у його просуванні, що, у свою чергу, надає їх діям політичного забарвлення.

З боку Євросоюзу було передбачено надання технічної допомоги з метою здійснення заходів щодо гармонізації. Така допомога включала обмін експертами, завчасне надання інформації стосовно законодавства Євросоюзу, організацію семінарів, професійну підготовку, допомогу у здійсненні перекладів законодавства Співтовариства у відповідних секторах, розробку необхідних документів (статті 51.3, 53, 61,71,73 та ін.); Положення стосовно надання допомоги процесу гармонізації є обов'язковими для ЄС, хоча вони не встановлюють термінів щодо їх виконання. Певною мірою це впливає на їх реалізацію з боку Євросоюзу.

В Україні особливе значення надається створенню механізму для управління процесом гармонізації на національному рівні за допомогою організаційних засобів. Такий механізм включає скринінг, засоби контролю, оцінки впливу, уточнення пріоритетів тощо. Його правові засади визначені у Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства ЄС від 18 березня 2004 р. та у Постанові Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. "Деякі питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу". Важливе значення у цьому процесі відіграв План дій Україна - Євросоюз. Головними інститутами, які займаються гармонізацією законодавства України з правом Євросоюзу, є Верховна Рада, Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Комітет Верховної Ради з питань європейської інтеграції. Координаційна Рада.

Загальнодержавна програма встановлює процедуру співпраці між законодавчою та виконавчою владою у сфері гармонізації. Кожен проект закону, зареєстрований у Верховній Раді, повинен протягом семи днів бути переданий до Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції для визначення того, чи підпадає він під сферу дії норм права Євросоюзу. У випадку позитивного рішення такий проект відсилається до Міністерства юстиції, де він проходить правову експертизу на відповідність acquis communautaire. Після цього проект повертається до Верховної Ради із зауваженнями Міністерства юстиції.

Щороку Координаційна рада затверджує плани заходів з адаптації законодавства у пріоритетних сферах.

Проте такий механізм поки що не є досконалим. Ідеться насамперед про визначення меж гармонізації законодавства України з правом Євросоюзу. Загальнодержавна програма спрямована на забезпечення такої гармонізації законодавства України до законодавства ЄС, яка здійснюється країнами, що вже пройшли підготовчий етап у рамках асоціації і готуються вступити до об'єднання. Такий підхід до гармонізації не відповідає практиці країн-кандидатів на вступ до Євросоюзу.

На сучасному етапі розвитку відносин України з Євросоюзом перевага має бути надана економічному acquis communautaire. Це стосується насамперед визначення пріоритетів, створення необхідної інституційної інфраструктури, урахування характеру гармонізації та особливостей з використанням способів здійснення цього процесу. Такий підхід є оптимальним з точки зору досягнення необхідного балансу між витратами на гармонізацію та очікуваним результатом, враховуючи прагнення України підписати угоду про асоціацію з ЄС після 2009 р.

При здійсненні гармонізації Україна повинна також враховувати те, що цей процес має односторонній характер, оскільки при цьому не йдеться про взаємні кроки з обох сторін з узгодження своїх правових норм, а тільки про зміни в українському законодавстві з метою його гармонізації з нормами права Євросоюзу. Україна фактично жодним чином не може впливати на процес нормоутворення в системі Євросоюзу, а виступатиме як дестинатор правових приписів інтеграційного об'єднання.

Багато невизначеностей існує і стосовно встановлення точного змісту актів Євросоюзу, з якими треба гармонізувати українське законодавство. Справа в тому, що ці акти може тлумачити тільки Суд ЄС. Завдяки такому тлумаченню зміст актів може частково змінюватись. Але країна, яка гармонізує своє законодавство з правом Євросоюзу, не може слідкувати за такими змінами і вчасно їх враховувати шляхом внесення змін до свого законодавства, яке підлягає гармонізації. Відповідні ж структури Євросоюзу не зобов'язані інформувати Україну про зміни у своєму праві. Все це може призвести до невідповідності національних норм нормам Євросоюзу та зниження ефективності реалізації положень права ЄС у внутрішньому правопорядку України. Зрештою, не досягається основна мета гармонізації щодо створення однакових правових умов для суб'єктів, діяльність яких регулюється базовими та гармонізованими нормами.

З іншого боку, при гармонізації законодавства України з правом Євросоюзу обов'язково треба врахувати те, що акти інститутів ЄС діють у відповідному правовому середовищі. Вони є частиною правової системи Євросоюзу. Гармонізація ж практично приводить до перенесення положень певної частини актів Євросоюзу до правової системи іншої країни, яка функціонує за своїми закономірностями, які відрізняються від тих, що існують у межах ЄС. Зокрема, Україна не завжди може врахувати всі юридичні тонкощі відповідного документа Євросоюзу, включаючи чітке розуміння юридичної технології, яка використовується в цих документах, причини його прийняття та особливості його реалізації. Все це може призвести до перекручення змісту національних норм, які є наслідком процесу гармонізації.

Незважаючи на існування вищезгаданих проблем, в Україні вже зроблено перші практичні кроки на шляху гармонізації окремих галузей внутрішнього законодавства з правом Євросоюзу. Це стосується насамперед галузей, визначених як пріоритетні в УПС (ст. 51.2). У багатьох з них уже ухвалено окремі закони чи підготовлено законопроекти, спрямовані на створення умов для діяльності суб'єктів господарювання, які є аналогічними тим, які існують в Євросоюзі. До таких галузей можна віднести правила конкуренції, торговельне, промислове та митне законодавство, інтелектуальну власність, технічні правила і стандарти тощо. Виконання Плану дій Україна - Євросоюз певною мірою прискорило цей процес.

Може удосконалити процес гармонізації законодавства України з правом Союзу діяльність Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції, поновлення роботи створеної при цьому Комітеті науково-експертної ради, прискорення гармонізації шляхом ухвалення поряд із законами урядових постанов, організації співпраці з органами ЄС, які займаються гармонізацією законодавства в Євросоюзі.

Нові вимоги до гармонізації законодавства України з правом ЄС випливають з Порядку денного асоціації Україна - Євросоюз (ПДА). Вони пов'язані з підготовкою до реалізації положень Угоди про асоціацію, складовою частиною якої є запровадження зони вільної торгівлі. Згідно з ПДА рівні і способи гармонізації практично залишаються тими самими. Проте суттєвих змін зазнала політика ЄС у цій сфері.

Якщо раніше Україна сама могла вирішувати, яка галузь законодавства вважатиметься пріоритетною для гармонізації, то дотримання ПДА значним чином звужує таку самостійність. У документі чітко визначено сфери і пріоритети гармонізації. Спеціальний наголос зроблено на інституційному компоненті гармонізації, що передбачає зміцнення незалежності та адміністративної спроможності національного регулятора у визначеній галузі. Темпи гармонізації залежать від намічених у ПДА та Угоді про асоціацію термінів створення зони вільної торгівлі. Передбачено значну технічну і фінансову допомогу з боку ЄС на здійснення гармонізації.