Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 4.4.2. Право на соціальну та медичну допомогу (ст. 13)

При підготовці тексту ст. 13 автори прагнули "відмовитися від старих уявлень про допомогу, пов’язаних з поняттям благодійності". Було здійснено намагання реабілітувати державну допомогу. Проблема, з якою був змушений стикнутися Комітет по соціальних правах, полягала в тому, щоб відрізнити соціальну допомогу за ст. 13 від соціального забезпечення за ст. 12, оскільки між ними немає чіткої межі^*328. Зрештою було застосовано такий спосіб: з’ясовувалося, чи мають право особи на один і той самий рівень допомог, чи рішення про розмір допомог приймається на основі індивідуальних потреб з врахуванням конкретних обставин. Тобто головний відмежувальний критерій, – допомога повинна надаватися з врахуванням ступеня нужденності. Останнім часом Комітет схильний ураховувати класифікаційний підхід, який застосовується у відповідній державі. Так, стосовно Мальти, яка взяла на себе зобов’язання за ст. 13 і лише частину за ст. 12, Комітет взяв до уваги, що пенсії за віком, а також пенсії сліпим та інвалідам розглядалися у Мальті як соціальна допомога і були віднесені до сфери дії ст. 13.

*328: { С 164 // Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. – С. 518.}

Стосовно права на соціальну допомогу п. 13 частини І Хартії передбачає такий принцип: "Anyone without adequate resources has the right to social and medical assistance", що означає: "Кожний, хто не має адекватних (достатніх) джерел (засобів, коштів, можливостей), має право на медичну і соціальну допомогу".

У частині II ст. 13 "The right to social and medical assistance" (право на соціальну та медичну допомогу) містить перелік зобов’язань Договірної Сторони:

1. Забезпечити, щоб будь-якій малозабезпеченій особі, яка не спроможна отримати достатніх коштів або завдяки власним зусиллям, або з інших джерел, зокрема за рахунок допомоги по соціальному забезпеченню, надавалась належна допомога, а у випадку захворювання забезпечувався догляд, якого вимагає стан її здоров’я.

2. Забезпечити, щоб політичні або соціальні права осіб, які отримують таку допомогу, на цій підставі не обмежувалися.

3. Передбачити, що кожна людина може отримувати у відповідних державних чи приватних службах такі поради та персональну допомогу, які можуть бути необхідні для запобігання виникненню особистого або сімейного нужденного становища, для його подолання чи полегшення.

4. Застосовувати положення п. 1, 2 і 3 цієї статті на засадах рівності між своїми громадянами та громадянами інших Сторін, що на законних підставах перебувають на їхній території, відповідно до своїх зобов’язань за Європейською конвенцією про соціальну та медичну допомогу, яка була підписана в Парижі 11 грудня 1953 р.

Довідник Ради Європи зазначає, що "під соціальною допомогою у цій статті розуміються допомоги в грошовій або натуральній формі, включаючи допомоги, призначені для окремих груп, і допомоги, які можуть призначатися для всіх. Медична допомога включає безплатні або субсидовані медичні послуги або виплати, які дозволяють людям оплатити необхідні їм за станом здоров’я медичні послуги"^*329. Право на таку допомогу має бути чітко встановлено у законі, "базуватися на об’єктивних критеріях і не залежати від будь-яких бюджетних можливостей" . Особі має бути надано право оскаржити будь-яке негативне рішення влади.

*329: { Европейская социальная хартия: Справочник: Пер. с фр. – Междунар. отношения, 2000. – С. 181.}

Стосовно реалізації п. 1 ст. 13 Комітет не визначив, що розуміється під словами "достатніх коштів до існування", водночас із оцінок національних доповідей випливає, що особа підпадає під дію цього пункту, якщо немає достатніх засобів для задоволення своїх першочергових потреб (з урахуванням вартості та рівня життя на території відповідної Сторони). Комітет наполягає, щоб Договірні Сторони визначили у своєму законодавстві критерії для оцінки "нужди"^*330.

*330: { С I 66.}

Якщо звернутися до національного законодавства, то в Україні діє Закон України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям" від 1 червня 2000 р. № 1768, згідно з яким "малозабезпечена сім’я – це сім’я, яка з поважних причин або незалежних від неї причин має середньомісячний сукупний доход, нижчий від прожиткового мінімуму для сім’ї". Водночас в Україні право на соціальну допомогу по малозабезпеченості залежить від бюджетних можливостей. Згідно зі ст. б зазначеного Закону, "до стабілізації економічного становища в Україні розмір державної соціальної допомоги визначається з урахуванням рівня забезпечення прожиткового мінімуму". Зауважимо, що протягом останніх років (2003,2004 pp.) Уряд весь час наголошує на надзвичайно високому рівні стабілізації економіки України (13,5% за 8 місяців 2004 р.), але відповідних змін у напрямі скасування "рівня забезпечення" прожиткового мінімуму для визначення права на соціальну допомогу не зроблено. Отже, практично введено ще один соціальний стандарт "рівень забезпечення прожиткового мінімуму", розмір якого визначається у Законі України про Державний бюджет на відповідний рік (на 2003 р. – 80 грн., на 2004 р. – диференційовано - 80, 85, 110, 115 грн.). Таким чином, можна зазначити, що прожитковий мінімум не становить найнижчої межі соціального виживання людини, оскільки не є державним гарантованим мінімумом для надання соціальної допомоги кожній малозабезпеченій людині за смислом статті 13 Хартії.

Навіть доведення розміру мінімальної пенсії до рівня прожиткового мінімуму 284 гривні 69 коп. для непрацездатних осіб постановою Кабінету Міністрів України від 18 вересня 2004 р. № 1215 все одно "не дотягує" до стандарту бідності ООН – 2 дол. (60 дол. на місяць) на день на людину, оскільки такий розмір прожиткового мінімуму становить 53,7 дол. на місяць. Таким чином, непрацездатні особи, які заробили за своє життя право на трудову пенсію, все одно залишаються за порогом бідності. Що ж до рівня забезпечення прожиткового мінімуму, то ця цифра ще менша – 85 грн. – 16,3 дол.

Соціальні пенсії, які були передбачені Законом України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 р., переведено в соціальну допомогу Законом України "Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію та інвалідам" від 18 травня 2004 р. № 1727-IV^*331. Цим Законом проведено диференціацію непрацездатних осіб, які не мають права на трудову пенсію, у напрямі виділення осіб, які не набули права на пенсію з поважних причин. Законом передбачено, що соціальна допомога надається за таких умов: 1) особа має досягти віку – чоловіки – 63 років, а жінки – 58 років; не одержувати пенсію або виплати як відшкодування шкоди, заподіяної ушкодженням здоров’я; 3) мати статус малозабезпеченої особи. Розмір державної допомоги визначається, виходячи з розміру прожиткового мінімуму і становить: інвалідам І групи, жінкам, яким присвоєно звання "Мати-героїня" – 100 відсотків; інвалідам II групи – 80; інвалідам III групи – 60 відсотків; священнослужителям, церковнослужителям та особам, які протягом не менше десяти років до введення в дію Закону "Про свободу совісті та релігійні організації" (1992 р.) займали виборні або за призначенням посади в релігійних організаціях, офіційно визнаних в Україні та легалізованих згідно із законодавством України, за наявності архівних документів відповідних державних органів та релігійних організацій або показань свідків, які підтверджують факт такої роботи, – 50; особам, які досягли віку – чоловіки – 63 років, жінки – 58 років, – 30 відсотків. Також цим Законом України передбачено допомогу на догляд та поховання зазначених осіб. Цей Закон запроваджує подвійні стандарти. Не зважаючи на те, що розміри допомог мають визначатися з прожиткового мінімуму, у Прикінцевих положеннях Закону все ж встановлено, що тільки розмір допомоги на догляд має визначатися з вартісних величин, передбачених Законом України "Про прожитковий мінімум", а сама соціальна допомога на 2005 р. все ж визначається від рівня забезпечення прожиткового мінімуму.

*331: { Урядовий кур’єр. – 2004. – 7 липня.}

Такий стан не відповідає вимогам ст. 13 Хартії. Комітет по соціальних правах висловився, що рівень наданої соціальної допомоги не повинен бути явно невідповідним вартості життя та/або мінімальному прожитковому мінімуму в країні. Також слід зважити, що будь-яка обмежувальна умова може бути визнана такою, що суперечить Хартії, враховуючи, що п. 1 ст. 13 Хартії говорить лише про одну умову – потреби. Зокрема вважається, що є несумісним з Хартією встановлення нижньої вікової межі (наприклад 25 років), так само як і обмеження строку допомоги. Має діяти загальне правило – право на допомогу повинно зберігатися, доки людина відчуває у ній потребу. Поряд з тим Хартія допускає у розумних межах і таких, що відповідають цілі надання допомоги, зв’язок між отриманням соціальної допомоги і готовністю шукати роботу або займатися професійною підготовкою.

В юридичній практиці України застосовуються й інші тер-міно-поняття з цієї сфери, як-от "бідні", "вкрай бідні" тощо, зміст яких не визначено на законодавчому рівні. Очевидно, всі питання, що стосуються визначення і застосування соціальних стандартів, мають бути регламентовані на рівні закону. Має бути також забезпечено узгодження цих питань у різних актах і стосовно різних категорій населення.

Переглянута хартія вимагає, щоб було забезпечено рівність доступу до соціальної та медичної допомоги громадянам Договірних Сторін, які на законних підставах проживають або працюють на території однієї з Договірних Сторін. При цьому не застосовується вимога щодо тривалості проживання, оскільки це виключало б певних осіб, які потребують допомоги. А така ситуація розглядається як непряма дискримінація. Також не допускається вислання іноземних громадян інших Договірних Сторін, які на законних підставах працюють або проживають на території однієї з Договірних Сторін, на тій лише підставі, що вони зазнають нужду протягом усього строку дії законного дозволу їх проживання або роботи.

Пункт 4 ст. 13 Хартії передбачає право громадян інших Договірних Сторін, які на законних підставах перебувають на території однієї з Договірних Сторін, але не проживають там постійно, на соціальну і медичну допомогу. При цьому обсяг допомоги не повинен включати всі її види і може бути обумовлений місцевими і загальнонаціональними ресурсами, оскільки йдеться про екстрені випадки. На цей пункт слід звернути увагу, оскільки для нього в Україні ще не створено відповідного правового механізму.

Пункт 4 ст. 13 Хартії відсилає до іншого міжнародного документа Ради Європи – Європейської конвенції про соціальну і медичну допомогу. Конвенція і Протокол до неї були підписані державами – членами Ради Європи 11 грудня 1953 р., ці документи набрали чинності 1 липня 1954 р. Метою Конвенції було усунення дискримінації між громадянами будь-якої держави – учасниці Конвенції і громадян іншої держави-учасниці, які законно проживають на території першої країни. За умовами Конвенції Договірні Сторони – країни-учасниці беруть на себе обов’язки надавати громадянам інших Договірних Сторін, які законно перебувають на їх території і не мають достатніх коштів, соціальну і медичну допомогу в такому ж обсязі й на тих самих умовах, як і своїм громадянам. Протокол до Конвенції поширив її положення на біженців, статус яких визначений у Женевській Конвенції 1951 р.

Конвенція визначає "соціальну і медичну допомогу" як будь-якого роду допомогу, що забезпечує засобами до існування, допомогу в грошах і натурі. Додаткова Конвенція і Протокол забороняють репатріювати особу на тій підставі, що вона потребує опікування. Винятки з цього правила досить обмежені. При цьому сім’ї особи, що репатріюється, мають бути надані пільгові умови для супроводження репатріанта. У свою чергу, країна походження зобов’язана прийняти будь-якого з її громадян, які репатріюються.