Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 4.4.10. Право на захист від убогості та соціального відчуження (ст. 30)

Європейська соціальна хартія 1961 р. не передбачала права на захист від бідності. З урахуванням визнання на міжнародному рівні проблеми бідності як однієї з найважливіших Переглянута хартія включила нову ст. ЗО, скеровану на подолання бідності та соціального відчуження.

Це право згідно з вимогами Хартії має забезпечуватися такими зобов’язаннями Сторін: у межах загального та скоординованого підходу Сторони мають вживати заходи для надання особам, що живуть або можуть жити в ситуації соціального відчуження або убогості, а також членам їхніх сімей, ефективного доступу, зокрема до роботи, житла, професійної підготовки, освіти, культури і соціальної та медичної допомоги; переглядати ці заходи з метою їх коригування у разі необхідності.

Таким чином, Хартія вимагає загального та скоординованого підходу у цій галузі, а також визначає сфери суспільного життя, до яких має бути забезпечено доступ особам, які живуть у ситуації матеріального відчуження або убогості, та членам їхніх сімей. Це – робота, житло, професійна п: освіта, культура, соціальна та медична допомога.

Хартія у кількох статтях передбачає права, пов’язані з подібними зобов’язаннями держави. У міру можливості ці питання вже були висвітлені. Зосередимося лише на тих, що не були предметом розгляду. В основному це стосується саме "скоординованого", як зазначено в Хартії, тобто спеціального підходу.

За офіційними даними, бідних в Україні майже третина населення. У Посланні Президента України до Верховної Ради України у 2004 р. "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2003 році" зазначено, що протягом 2000-2003 pp. параметри, що характеризують рівень бідності населення, практично стабілізувалися на рівні 27-28 відсотків.

В Україні захист від бідності здійснюється як загальними, так і спеціальними заходами. Усі заходи щодо надання соціальних допомог малозабезпеченим сім’ям, сім’ям з дітьми, функціонування соціальних служб тощо входять до кола обов’язків Договірної Сторони за іншими статтями Хартії, які вже були предметом розгляду. Водночас в Україні передбачено комплекс спеціальних соціально-економічних і суто правових заходів у сфері подолання бідності. Передусім це набуло відображення у Стратегії подолання бідності, затвердженій Указом Президента України від 15 серпня 2001 р. №637. Кабінет Міністрів України своєю постановою від 21 грудня 2001 р. № 1712 затвердив Комплексну програму забезпечення реалізації Стратегії подолання бідності.

Подолання бідності є довгостроковим стратегічним завданням, вирішення якого залежить від успіху реформ, виконання завдань програм соціально-економічного розвитку країни. Мета Програми полягає у зменшенні масштабів бідності, підвищенні рівня життя населення, а також наданні заходам щодо подолання бідності в умовах ринкової економіки упереджувально-го характеру. Ці заходи повинні забезпечити реалізацію конституційних прав громадян на соціальний захист. Заходи спираються на поєднання активної і пасивної соціальної політики. Активна соціальна політика повинна бути спрямована на забезпечення працездатному населенню умов для самостійного розв’язання проблеми підвищення власного добробуту, збалансування попиту і пропозиції на ринку праці, запобігання безробіттю, з тим, щоб повноцінна зайнятість гарантувала достатній життєвий рівень. Соціальний захист, у свою чергу, має ґрунтуватися на принципах поглиблення адресності та забезпечення матеріальної підтримки непрацездатних громадян, сімей з дітьми, передусім багатодітних, дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей-інвалідів, пенсіонерів та осіб з обмеженими фізичними можливостями.

Для досягнення цієї мети планується: завершення формування нормативно-правової бази, яка має забезпечувати проведення активної дійової політики щодо подолання бідності та запобігання їй у майбутньому; створення економічно-правових умов для підвищення економічної активності працездатних громадян; наближення соціальних гарантій (мінімальної заробітної плати, пенсії, допомоги по безробіттю, інших видів соціальних виплат та допомог) до прожиткового мінімуму; підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення; створення умов для становлення середнього класу громадян. Передбачено три етапи подолання бідності, з тим, щоб зупинити до 2009 р. зубожіння найбільш вразливих верств населення, рівень бідності має знизитися до 21,5 відсотка, а рівень крайньої форми бідності – до 3 відсотків.

Серед стратегічних напрямів подолання бідності, визначених у Програмі Уряду України, є реформування системи соціального захисту, яке здійснюватиметься шляхом запровадження консолідованої системи адресної соціальної допомоги та соціальних послуг; поглиблення адресності державної соціальної допомоги через реалізацію Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям".

Слід зазначити, що соціальний феномен малозабезпеченості (бідності) лежить в основі усієї системи державної соціальної допомоги. В Україні функцію надання соціальних допомог у зв’язку з малозабезпеченістю виконує не лише Закон України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям", а й інші нормативно-правові акти. Зокрема до видів соціальної допомоги в широкому її значенні можна віднести інші соціальні грошові допомоги, житлово-комунальні субсидії, а також пільги. Недоліком є те, що в Україні у сфері соціального захисту в цілому правове регулювання здійснюється з порушенням принципу системності, особливо цей недолік стосується державної соціальної допомоги як однієї з організаційно-правових форм соціального захисту. Ще не розроблено єдиного законодавчого акта, котрий врегулював би загальні засади здійснення людиною права на державну соціальну допомогу, встановив підстави та умови її надання, єдиний порядок обчислення доходу особи, види такої допомоги. Очевидно, необхідно визначити як загальну підставу для надання соціальної допомоги – малозабезпеченість, тобто такий стан особи, за якого вона з незалежних від неї причин має дохід, менший за прожитковий мінімум. Таке розуміння малозабезпеченості закладено в Закон України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям", і це слід розцінювати як позитивний факт, що відповідає міжнародним стандартам. Однак сфера цього Закону невиправдано звужена. Крім нього продовжують функціонувати численні нормативно-правові акти, які передбачають для конкретно визначених суб’єктів різного роду соціальні надання. Причому далеко не всі вони встановлюють таку умову, як малозабезпеченість особи.

Важливу роль у цій сфері має відігравати єдина методика обчислення середньодушового сукупного доходу сім’ї. Сучасний юридичний механізм визначення рівня бідності є недосконалим і не узгоджений з іншими правилами обчислення у системі соціального захисту. Згідно зі згаданою постановою Кабінету Міністрів України межа бідності має визначатись як співвідношення вартісної величини обраного в країні відносного критерію бідності на основі даних комплексного обстеження умов життя домогосподарств з прожитковим мінімумом на одну особу в розрахунку на місяць. Межа бідності використовується для визначення масштабів та рівня бідності, тобто частка сімей (домогосподарств), в яких рівень споживання (доходів) на одну особу є нижчим, ніж визначена межа бідності. Для оцінки рівня та масштабів бідності в регіоні визначається межа бідності на регіональному рівні як співвідношення обраного відносного критерію бідності з регіональним прожитковим мінімумом.

Методика комплексної оцінки бідності, затверджена Міністерством праці та соціальної політики спільно з іншими міністерствами 5 квітня 2002 р. № 171/238/100/149/2нд, передбачає розрахунок системи показників, що безпосередньо характеризують становище бідного населення. Встановлено, що межа бідності має оцінюватись як рівень доходу, нижче від якого є неможливим задоволення основних потреб. Межа бідності визначається на підставі відносного критерію зарахування різних верств населення до категорії бідних, який розраховується за фіксованою часткою середнього доходу (витрат) – 75% медіанного рівня сукупних доходів (витрат) у розрахунку на умовного дорослого. Причому для визначення рівня бідності застосовується не показник доходів, а показник витрат. Як вказано у Методиці, "на сучасному етапі при визначенні рівня доходів застосування показника витрат, а не доходів, є більш доцільним". При цьому автори Методики обґрунтовують це поширеністю незареєстрованої діяльності, "внаслідок чого доходи не віддзеркалюють фактичного рівня життя переважної більшості населення". (Знаменно, що це важливе положення вказано ніби між іншим, у посиланні (!) до п. 2.2. Це саме по собі свідчить про нерозуміння важливості належного юридичного закріплення визначення критеріїв бідності в державі.) Вважаємо, не можна погодитися з таким твердженням. Тим більше, що інша Методика обчислення сукупного доходу сім’ї для всіх видів соціальної допомоги, затверджена 15 листопада 2001 р. (зі змін, і доповн.), у тому числі для соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, виходить з урахування не витрат, а доходів сім’ї. Отже, в одній сфері застосовуються два механізми. Це призводить до того, що, з одного боку, виникає сумнів в об’єктивності показників бідності. З іншого боку, власне юридичного, – в законодавстві не узгоджені поняття малозабезпеченості та бідності, критерії їх встановлення, що позбавляє дієвості всю систему юридичних заходів у цій сфері.

Наступним важливим моментом у питанні відповідності національного законодавства вимогам Хартії є рівень соціальної допомоги, який здатний забезпечити принаймні рівень виживання людини. Комплексна програма Уряду передбачає конкретні заходи щодо введення певної кількості робочих місць для працевлаштування представників бідного населення, збільшення рівня мінімальної заробітної плати та соціальних допомог до прожиткового мінімуму, підвищення рівня пенсій. Стосовно соціальної допомоги по малозабезпеченості слід зазначити, що її розмір встановлюється залежно не від прожиткового мінімуму, а лише від рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), що майже втричі нижчий від прожиткового мінімуму. Отже, у цій частині національне законодавство не відповідає вимогам Хартії.

Із розміром допомоги по малозабезпеченості тісно пов’язане питання з наданням інших заходів соціального надання, які за змістом належать до державної соціальної допомоги, оскільки створюють для особи додаткові матеріальні кошти для прожиття. Це житлово-комунальні субсидії і пільги.

Житлово-комунальні субсидії запроваджені в Україні постановою Кабінету Міністрів України від 4 лютого 1995 р. № 89 "Про надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу та твердого палива"^*350. Механізм регулювання неодноразово змінювався й удосконалювався. Регулюються ці питання на підзаконному рівні – постановами Кабінету Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України "Про новий розмір витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива у разі надання житлової субсидії" від 27 липня 1998 р. №1156 і Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 р. № 848 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 вересня 1997 р. N41050, зі змін, і доповн.). Субсидії призначаються за наявності різниці між розміром плати за житлово-комунальні послуги, скраплений газ, тверде та рідке пічне побутове паливо у межах норм споживання з урахуванням пільг, які надаються відповідно до чинного законодавства, і обсягом визначеного Кабінетом Міністрів України обов’язкового відсотка платежу. Установлено пільговий порядок надання субсидій (зниження плати на 5% їх середньомісячного доходу) для таких категорій населення, як пенсіонери, інші непрацездатні громадяни, неповнолітні діти, інваліди першої та другої груп. Одна з умов надання субсидій для пільгових категорій така: якщо середньомісячний сукупний дохід на одного зареєстрованого в житловому приміщенні (будинку) не перевищує 50 відсотків прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць, розмір плати за житлово-комунальні послуги в межах норми володіння чи користування загальною площею житла та нормативів користування зазначеними послугами за умови призначення житлової субсидії становить 15 відсотків їх середньомісячного сукупного доходу, а за придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива – 15 відсотків їх річного сукупного доходу. В цілому механізм регулювання житлово-комунальних субсидій є складним, незрозумілим для широких верств населення. Недоліком також є те, що він не встановлений на рівні закону.

*350: { ЗП України. – 1995 – № 4.– Ст. 107.}

Законодавство України передбачає величезне число пільг за різними ознаками. Право на пільги, переваги (привілеї), гарантії і компенсації передбачено 46 законодавчими актами, у тому числі за професійною (службовою) ознакою – 22 і за соціальною ознакою – 24 актами.

З узагальненим певною мірою переліком пільговиків у сфері соціального захисту можна ознайомитись у постанові Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2004 р. № 1187, якою внесені зміни до постанови від 4 березня 2002 р. № 256. У постанові зазначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів ведуть персоніфікований облік отримувачів за видами пільг ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ, вдовам ветеранів військової служби та ветеранів органів внутрішніх справ, а також звільненим зі служби за віком, хворобою або вислугою років працівникам міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої системи, державної пожежної охорони, дітям (до досягнення повноліття) працівників міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої системи, державної пожежної охорони, загиблих або померлих у зв’язку з виконанням службових обов’язків, непрацездатним членам сімей, які перебували на їх утриманні, батькам та членам сімей військовослужбовців, які загинули, померли або стали інвалідами при проходженні військової служби, реабілітованим громадянам, які стали інвалідами внаслідок репресій або є пенсіонерами, громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, пільг, передбачених п. "ї" частини першої ст. 77 Основ законодавства України про охорону здоров’я, частиною другою ст. 29 Основ законодавства України про культуру, абзацом першим частини четвертої ст. 57 Закону України "Про освіту", допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям та інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття і рідких нечистот та на придбання твердого і рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, послуг зв’язку та інших передбачених законодавством послуг (крім пільг на отримання ліків, зубопротезування)^*351.

*351: { Праця і зарплата. – 2004. – № 34. – Вересень.}

Була спроба на урядовому рівні розв’язати проблему пільг. Постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 р. № 253 була затверджена Стратегія заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню. Однак внаслідок економічних та інших причин ця постанова була скасована згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 р. Нині відбувається підготовка нового акта – Концепції забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян, яка має на меті формування цілісної системи соціального захисту населення, забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян, у тому числі в грошовій формі, та реалізацію їхнього конституційного права на отримання пільгових послуг. Концепція представлена на обговорення громадськості. Найбільше позитивних відгуків від учасників обговорення отримали такі положення Концепції: збереження (з удосконаленням) діючої системи безготівкового надання пільг шляхом запровадження механізму адресного фінансування підприємств, установ, організацій, які надають пільги за фактично надану послугу і за громадянина, який має на неї право. Підтримано також упровадження в перспективі системи готівкових виплат пільговикам на норму-послугу, передбачену законом; положення щодо добровільності вибору громадянином, який має право на пільги, однієї системи – чи безготівкової, яка на сьогодні діє, чи готівки. Здобула також підтримку пропозиція щодо затвердження на законодавчому рівні соціально обґрунтованих норм на всі види пільг, передбачені чинним законодавством, а також положення щодо створення системи контролю через персоніфікований облік. На сьогодні органи Міністерства праці та соціальної політики України створюють Єдиний державний автоматизований реєстр пільговиків, який дасть можливість забезпечити адресне фінансування пільг^*352.

*352: { Право на пільгу. Нотатки з "круглого столу" "Обговорення Концепції забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян" // Урядовий кур’єр. – 2004. – 6 жовтня}

Найбільш негативним є те, що в цей самий час і Верховна Рада України, й Уряд України продовжують приймати акти, котрими встановлюються все нові пільги.

Один із напрямів державної допомоги соціально незахищеним верствам населення, серед яких є й категорія бідних – це впорядкування надання медичної допомоги та лікарських засобів. Раніше вже згадувалося про впорядкування платних і безоплатних медичних послуг. Окрім того, законодавством передбачено для окремих категорій населення надання пільг у сфері охорони здоров’я. 17 серпня 1998 р. Кабінет Міністрів затвердив постанову "Про впорядкування безоплатного та пільгового відпуску лікарських засобів за рецептами лікарів у разі амбулаторного лікування окремих груп населення та за певними категоріями захворювань"№ 1303. Цією постановою затверджено два переліки. Перший – Перелік груп населення, у разі амбулаторного лікування яких лікарські засоби за рецептами лікарів відпускаються безоплатно або на пільгових умовах. Установлено, що безоплатно ліки відпускаються особам, яким передбачено безоплатний відпуск лікарських засобів згідно із Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; особам, які мають особливі трудові заслуги перед Батьківщиною відповідно до Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні"; особам, яким передбачено безоплатний відпуск лікарських засобів згідно із Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"; пенсіонерам з числа колгоспників, робітників, службовців, які одержують пенсію за віком, по інвалідності та у разі втрати годувальника в мінімальних розмірах (за винятком осіб, які одержують пенсію на дітей у разі втрати годувальника); дітям віком до трьох років; дітям-інвалідам віком до 16 років; дітям віком до 18 років, які перенесли у 1988 р. хімічну інтоксикаційну алопецію у м. Чернівцях.

До груп населення, при амбулаторному лікуванні яких лікарські засоби за рецептами лікарів відпускаються з оплатою 50 відсотків їх вартості, належать: інваліди І і II груп внаслідок трудового каліцтва, професійного або загального захворювання; інваліди з дитинства І і П груп; діти віком від трьох до шести років; особи, реабілітовані відповідно до Закону України "Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні*’, які стали інвалідами внаслідок репресії або є пенсіонерами; особи, нагороджені знаком "Почесний донор України" та "Почесний донор СРСР" відповідно до Закону України "Про донорство крові та її компонентів".

Другий Перелік стосується категорій захворювань, у разі амбулаторного лікування яких лікарські засоби відпускаються безоплатно. До переліку включено найбільш тяжкі захворювання та післяопераційні стани. При цьому встановлено, що безоплатний відпуск лікарських засобів за переліченими категоріями захворювань провадиться лише у разі амбулаторного лікування основного захворювання, за яким хворим надано пільги. Хворі на СНІД та ВІЛ-інфіковані незалежно від основного захворювання мають право на безоплатний відпуск лікарських засобів за наявності в них будь-яких інших захворювань.

Інструкцією про порядок забезпечення населення України технічними засобами реабілітації, затвердженою наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 8 грудня 2003 р. №331, визначено порядок забезпечення технічними засобами реабілітації (протезно-ортопедичними виробами, в тому числі ортопедичним взуттям, засобами пересування, допоміжними засобами особистого захисту, догляду та для ходіння) для максимального відновлення втрачених функцій органів інвалідів, пенсіонерів та інших осіб з ушкодженнями і захворюваннями опорно-рухового апарату, іншими захворюваннями, що викликають потребу в ортопедичній допомозі, та які мають право на таке забезпечення згідно з чинним законодавством. Інваліди, пенсіонери та інші особи, які мають право на безплатне забезпечення технічними засобами реабілітації відповідно до чинного законодавства, забезпечуються ними за рахунок коштів державного бюджету, передбачених Фонду соціального захисту інвалідів на забезпечення інвалідів протезно-ортопедичними виробами, засобами пересування та реабілітації.

Інваліди від трудового каліцтва та професійних захворювань забезпечуються технічними засобами реабілітації за рахунок коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, відповідно до Положення про забезпечення протезно-ортопедичними виробами та засобами пересування потерпілих внаслідок нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України 27 березня 2003 р. № 29.

Комплексною програмою забезпечення реалізації Стратегії подолання бідності також передбачено розвиток мережі установ різних типів, що надають соціальні послуги (центри комплексного соціального обслуговування, спеціалізовані відділення соціальної допомоги вдома тощо) та забезпечення нормативно-правової бази їх діяльності, а також передбачається здійснити остаточний перехід до єдиної системи соціального обслуговування населення за всіма державними соціальними програмами, використовуючи для цього високопродуктивні новітні інформаційні технології.

У цілому в 2005–2009 pp. заходи мають бути спрямовані на посилення орієнтації економічних процесів на більш ефективне задоволення потреб людини, зменшення глибини бідності серед найбільш уразливих верств населення, створення передумов для переходу від Стратегії подолання бідності до Стратегії запобігання бідності.

Комітет по соціальних правах – Комітет незалежних експертів висловився, що Держави повинні прагнути до ліквідації бідності, щоб у кінцевому підсумку соціальна допомога стала непотрібною. Очевидно, що цю заяву можна розглядати як добрі наміри, до здійснення яких ще досить далеко.

Стосовно забезпечення права на житло зобов’язання такого роду передбачені як ст. 30, так і ст. 31 Хартії.

З метою забезпечення ефективного здійснення права на житло Сторони зобов’язуються вживати заходів, спрямованих на:

1) сприяння доступові до житла належного рівня;

2) запобігання бездомності та її скорочення з метою її поступової ліквідації;

3) встановлення на житло цін, доступних для малозабезпечених осіб.

В Україні житлова проблема залишається напруженою. Станом на 1 жовтня 2004 р. на квартирному обліку перебувало 1,5 млн сімей, що потребують поліпшення житлових умов. Упродовж 2000–2002 pp. загальна черга зменшилася на 496 тис. сімей (24,5%), з яких лише 86 тис. сімей (17,3%) отримали житло безкоштовно.

Законодавче забезпечення розв’язання цих питань ще потребує належного законодавчого врегулювання. Продовжує діяти Житловий кодекс України 1984 р., який давно застарів і не враховує нових ринкових відносин. У Верховній Раді України розглядається проект Житлового кодексу України, а також проект Закону України "Про соціальне житло . Ці акти мають створити юридичну базу для забезпечення права людини на житло в Україні, в тому числі на права соціально незахищених осіб на соціальне житло.