Цивільне право. Том 2 - Борисова В.І. - 5. Відшкодування шкоди, завданої актами законодавчої та виконавчої влади

Чинний ЦК ознаменував новий етап на шляху вдосконалення регулювання відносин з відшкодування шкоди, завданої владною діяльністю. Зберігаючи ідею поділу зобов'язань з відшкодування шкоди залежно від того, чи була вона завдана у сфері владно-розпорядчих відносин, чи у сфері судово-прокурорської і досудово-слідчої діяльності, новий ЦК інакше, ніж його попередники (Цивільні кодекси УРСР від 16 грудня 1922 р. і від 18 липня 1963 р.), вирішує питання щодо регулювання відносин, що виникають внаслідок завдання шкоди діяльністю, пов'язаною із здійсненням владних функцій. Насамперед значно ширшим стало коло суб'єктів зобов'язання. До фізичних осіб, які мають право отримувати відшкодування шкоди, завданої актами влади, приєдналися також особи юридичні. Зобов'язаними цю шкоду відшкодовувати стали: держава, Автономна Республіка Крим, органи місцевого самоврядування. Крім того, в цьому плані ЦК торкнувся всіх гілок влади, передбачених у ст. 6 Конституції України. Завдяки цьому здобули втілення у приватно-правову сферу ідеї про те, що: а) конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, а при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (ст. 22); б) кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

Існує три рівня суб'єктів права, відповідальних за шкоду, завдану актами влади: а) держава; б) Автономна Республіка Крим; в) органи місцевого самоврядування. Всі вони є суб'єктами публічного права.

Характерною особливістю актів влади є те, що суб'єкти приватного права (фізичні та юридичні особи), яким ці акти адресовані або прав та інтересів яких вони торкаються, зобов'язані підкорятися їм. Вони вчиняються у сфері державної (законодавчої або виконавчої) влади, при здійсненні якої заподіювач і потерпілий перебувають у відносинах влади і підлеглості. У цьому відношенні винятку не становлять також акти органів місцевого самоврядування. Останні до органів влади не належать. Проте вони можуть здійснювати повноваження органів виконавчої влади відповідно до закону (частини 3,4 ст. 143 Конституції). В межах повноважень, визначених законом, органи місцевого самоврядування приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144 Конституції). Владно-розпорядчі акти можуть бути вчинені також посадовими і службовими особами, які здійснюють функції влади, обіймають посади, згідно з якими мають повноваження виконувати організаційно-розпорядчі функції шляхом усних чи письмових розпоряджень, обов'язкових до виконання тими, кому вони адресовані.

Виконувані органами влади та їх посадовими і службовими особами функції мають публічно-правовий характер. Фактично вони діють від імені владних публічно-правових утворень: держави, Автономної Республіки Крим, а посадові і службові особи - від імені органів місцевого самоврядування. Саме з цієї причини останні і стають зобов'язаними відшкодувати шкоду, якщо буде встановлено, що вона була завдана рішеннями зазначених органів, діями чи бездіяльністю їхніх посадових і службових осіб, що є незаконними. Вчинені акти влади, що є законними, як правило, не породжують зобов'язання з відшкодування завданої ними шкоди, якщо винятку із цього правила не передбачає сам закон. Такий виняток існує і стосується він лише актів законодавчої державної влади.

Так, зокрема, відповідно до ст. 1170 ЦК у разі прийняття закону, що припиняє право власності на певне майно, шкода, завдана власникові такого майна, відшкодовується державою у повному обсязі.

Характерними для наведеного недоговірного зобов'язання держави відшкодувати шкоду, завдану внаслідок прийняття закону, яким припиняється право власності на певне майно, є такі ознаки: а) шкода у даному разі завдається законним актом, видання якого є складовою частиною компетенції тільки законодавчого органу державної влади - Верховної Ради України (п. З ст. 85 Конституції); б) завдання шкоди полягає у припиненні права власності особи на певне майно (річ), перехід якого, скажімо, у власність держави не означає переходу від власника права на об'єкт права інтелектуальної власності; в) законність (правомірність) завдання у даному разі майнової шкоди, виводить зобов'язання з її відшкодування за межі деліктного і, з точки зору ч. 4 ст. 1166 ЦК, є винятковим; г) припинення права власності на майно має примусовий характер, можливість застосування якого, як винятку із загального принципу цивільного законодавства України про неприпустимість позбавлення права власності (ч. 4 ст. 41 Конституції, ст. З ЦК), пояснюється мотивами суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування. Примусове відчуження об'єктів приватної власності допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ч. 7 ст. 41 Конституції").

Правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації визначається виключно законами України (п. 19 ст. 92 Конституції), на підставі яких майно може бути примусово відчужене у власника у порядку реквізиції (ст. 353 ЦК) або можуть бути мобілізовані і використані ресурси підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, для відвернення небезпеки та ліквідації надзвичайних ситуацій з обов'язковою компенсацією понесених втрат (п. 6 ст. 17 Закону "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 р.).

Дещо інакше регулюються відносини, пов'язані з відшкодуванням шкоди, завданої внаслідок діяльності органів виконавчої влади, яку називають діяльністю у сфері адміністративного управління2. Йдеться, зокрема, про такі три можливих різновиди ситуацій, за наявності яких шкода, завдана внаслідок діяльності органів виконавчої влади, підлягає відшкодуванню: а) у разі завдання шкоди незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування (ст. 1173 ЦК); б) у разі завдання цими органами шкоди в результаті прийняття ними нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований (ст. 1175 ЦК); в) у разі завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи зазначених вище органів виконавчої влади (ст. 1174 ЦК).

Загальною особливістю зобов'язань з відшкодування шкоди, завданої у кожній із наведених ситуацій, є те, що для здійснення цього відшкодування доказу потребує найперше не сам факт завдання шкоди, а незаконність дій чи бездіяльності органів влади чи їх посадових або службових осіб, і тягар цього доказу покладається на заінтересовану у відшкодуванні шкоди фізичну або юридичну особу, тобто потерпілого. Незаконними визнаються дії чи бездіяльність органів влади та їхніх посадових або службових осіб не тільки ті, що суперечать тому чи іншому законові в буквальному його розумінні, а й ті, що суперечать іншим правовим актам. Наприклад, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується не лише Конституцією і законами України, а й актами Президента України (ч. З ст. 113 Конституції, а нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення уряду автономії приймаються відповідно до Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ч. 2 ст. 135 Конституції). Інакше кажучи, поняття "незаконність акта виконавчої влади" у даному разі підлягає розширеному тлумаченню і за своєю суттю означає протиправність цього акта. З наведених конституційних положень можна зробити висновок, що у даному разі презюмується правомірність діяльності органів влади та їхніх посадових або службових осіб при виконанні покладених на них функцій, за чого і потребує доказу саме незаконність, тобто неправомірність цієї діяльності.

Сенс такого підходу до оцінки юридичного характеру вчинюваних владними органами актів вбачається у тому, що останні здобувають ознаки неправомірних не тому, що вони зачіпають чиюсь майнову сферу, а через те, що самі по собі вони суперечать актам законодавства вищого рівня або виходять за межі повноважень відповідного органу влади, їх посадової або службової особи. Слід також зазначити, що повноваження останніх мають і зобов'язуючий характер, а тому протиправною може бути і бездіяльність органів влади чи їх посадових або службових осіб, наприклад, відмова у державній реєстрації юридичної особи (ст. 89 ЦК).

Виходячи з презумпції правомірності діяльності органів влади у сфері нормотворчої діяльності, прийняті ними нормативно-правові акти можуть бути визнані недійсними судом (п. 10 ст. 16 ЦК). Наприклад, у судовому порядку визнається незаконним та скасовується правовий акт органу виконавчої влади, який не відповідає законові і порушує права власника (ст. 393 ЦК). З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (ч. 2 ст. 137 Конституції).

Що стосується причинного зв'язку між незаконними рішеннями, прийнятими, але визнаними незаконними, і скасованими нормативно-правовими актами, незаконними діями та бездіяльністю органів виконавчої влади і їх посадових або службових осіб та завданою ними шкодою, то цей зв'язок має бути прямим і безпосереднім та вказувати, яким саме суб'єктом відшкодовуватиметься завдана шкода. Зобов'язаною її відшкодувати буде держава, якщо було завдано шкоди незаконними рішеннями, визнаними незаконними, і скасованими нормативно-правовими актами, діями чи бездіяльністю, наприклад, Кабінету Міністрів України чи інших центральних органів виконавчої влади та їх посадових або службових осіб. За шкоду, завдану аналогічними актами на рівні Автономної Республіки Крим, відповідальною буде автономія, а на рівні місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування. Відшкодування здійснюється незалежно від вини як самих органів влади, так і їх посадових або службових осіб.