Цивільний процес України - Харитонов Є.О. - 2. Участь прокурора в цивільному процесі

1. Суб'єкти та форми участі у цивільному процесі

Відповідно до ч. 2 ст. З ЦПК у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси. Ця стаття не зазначає, які саме особи можуть звертатися до суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб. Коло цих осіб конкретизоване в ст. 45 ЦПК.

Стаття 45 ЦПК об'єднала правила про участь у цивільному судочинстві досить різних учасників, яких об'єднує можливість виступати як захисники прав, свобод та інтересів інших осіб у цивільному процесі: 1) Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; 2) прокурора; 3) органи державної влади, органи місцевого самоврядування; 4) фізичних і юридичних осіб.

Кожен із названих суб'єктів має певну специфіку з точки зору функцій, мети і завдань, які покладаються на них законом, а також форм участі в цивільному процесі, передбачених ст. 45 ЦПК.

Так, у зазначеній статті йдеться про 3 форми участі в цивільному процесі на захист прав інших осіб:

— звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів;

— представництво інтересів громадян чи держави;

— подання висновків у справі.

Жоден із вищеперелічених суб'єктів не має права брати участь у цивільному процесі в усіх 3 формах.

Наприклад, участь у цивільному процесі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини передбачена в ст. 45 ЦПК у єдиній формі — звернення до суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів.

Пункт 10 ч. І ст. 13 Закону України від 23 грудня 1997 р. "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" передбачає правило, згідно з яким Уповноважений має право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках і порядку, встановлених законом. Але зміст цієї норми суперечить ст. 45 ЦП К, яка надає Уповноваженому право звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів не лише фізичних (юридичних) осіб, а й державних чи суспільних інтересів.

Єдиною процесуальною формою, в якій може виступати прокурор у цивільному процесі, є представництво (ч. 2 ст. 45 ЦПК), що поєднує можливість звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів та участь у цих справах, як це передбачено ч. 1 ст. 45 ЦПК. Можливість для прокурора вступати в процес для давання висновків у справі можлива лише в одній категорії справ, про що йтиметься нижче.

Щодо такої форми участь в цивільному процесі, як подання висновку у справі, в ІІПК вона збережена лише за органами державної влади та місцевого самоврядування (ч. 5 ст. 46).

2. Участь прокурора в цивільному процесі

Прокурор вирізняється специфікою участі в цивільному процесі, що пов'язано із особливим становищем органів прокуратури у системі влади. Особлива роль прокуратури (порівняно з іншими державними органами) дістає вияв у 2 аспектах. По-перше, прокуратура здійснює цю діяльність у разі вчинення правопорушень. По-друге, вона представляє інтереси громадян чи держави у притаманних лише їй процесуальних формах, зокрема у формі представництва.

Прийняття Конституції в 1996 р. докорінно змінило роль прокурора в цивільному процесі. Зокрема, ст. 121 Конституції передбачає нову функцію прокуратури — представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Однак на прокуратуру не покладається функція судового нагляду.

Єдиною процесуальною формою, в якій може виступати прокурор у цивільному процесі, є представництво (ч. 2 ст. 45 ЦПК), що включає і можливість звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів та участь у цих справах, як це передбачено ч. І ст. 45 ЦПК.

Тому прокурор може подавати заяви до суду на захист "чужих" інтересів, представляючи ті або інші інтереси громадянина, держави, які можуть бути як позивачами, так і відповідачами або третіми особами, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору. Виступати як "нейтральна" особа він не може.

Єдиним винятком із цього правила є приписи ст. 281 ЦПК, а також ст. 22 Закону України від 22 лютого 2000 р. "Про психіатричну допомогу", в яких передбачено, що справа за заявою про надання психіатричної допомоги в примусовому порядку або про припинення надання амбулаторної психіатричної допомоги, госпіталізацію в примусовому порядку розглядається в присутності особи, щодо якої вирішується такі питання, її представника за обов'язкової участі прокурора, лікаря-психіатра чи представника психіатричного закладу, який подав заяву. Фактично цим передбачається вступ прокурора в цивільний процес для надання висновку в справі (ст. 35 Закону "Про прокуратуру"), хоча така форма участі прокурора в цивільному процесі не передбачена ч. 2 ст. 45 ЦПК.

Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина чи держави від імені держави на будь-якій стадії і повільного пронесу (ч. 2 ст. 45 ІІПК. ч. 1 ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру").

Представницька діяльність прокурора в процесі відбувається у конкретних формах.

У юридичній літературі існують різні погляди на форми представництва прокуратурою інтересів громадянина й держави в суді. Наприклад, вважається, що судово-представницька функція прокуратури має бути закріплена в 3 основних формах: звернення прокурора до суду з метою захисту порушених прав та законних інтересів громадян і держави; участь прокурора в розгляді справ у судах; досудове провадження'.

На думку інших, представництво прокуратури в суді також має 3 форми, але інші, а саме: звернення до суду в установленому законом порядку; підтримання позовних вимог у суді; порушення апеляційного і касаційного провадження та участь у розгляді справ у апеляційній та касаційній інстанціях2.

Згідно зі ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру" такими формами представництва є: а) звернення прокурора до суду з позовами чи заявами про захист прав і свобод інших осіб, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій або рішень органів і посадових осіб; б) участь прокурора в розгляді судами справ; в) внесення прокурором апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд у зв'язку з нововиявленими обставинами.

Як бачимо, законодавчо визначені 3 форми представництва прокурором інтересів держави і громадянина в суді.

Однак вважаємо, що існує 2 форми представництва прокурором інтересів держави і громадянина в суді. Так, зазначені в Законі "Про прокуратуру" форми представництва прокурора в процесі можуть охоплюватися однією формою — звернення до суду з позовною заявою або із заявою про відкриття провадження у справі, тобто звернення прокурора до суду з позовом або заявою в інтересах держави чи фізичних осіб (ч. 2 ст. З, ч. І ст. 45 ЦПК), право апеляційного оскарження (ст. 292 ЦПК), подання касаційної скарги (ст. 324 ЦПК); оскарження судових рішень і ухвал у зв'язку з нововиявленими обставинами, участь у розгляді цих справ.

Характерною ознакою такої форми є те, що прокурор подає апеляційну, касаційну скарги на підставі того, що брав участь у розгляді справи особисто в попередніх інстанціях, а отже, підпадає під категорію "інші особи, які беруть участь у справі", що згадується в ст.ст. 292, 324 ЦПК.

Таким чином, перша форма представництва прокурором інтересів громадян і держави — подання позовної заяви, заяви про відкриття провадження — характеризується тим, що прокурор сам вирішує питання про необхідність ініціювання процесу і подає до суду позов, заяву, в разі необхідності оскаржує рішення чи ухвалу суду в справі, у якій сам брав участь. Розгляд цих справ передбачено в позовному, наказному й окремому провадженнях.

Винятком із правила про факультативність ініціювання процесу у справі є ст. 33 Закону "Про прокуратуру", яка має імперативний характер і встановлює, що з метою захисту інтересів держави, а також громадян, які за станом здоров'я та з інших поважних причин не можуть захистити свої права, прокурор або його заступник подає чи підтримує поданий потерпілим цивільний позов про відшкодування збитків, завданих злочином1.

У разі, якщо прокурор не брав участі у розгляді справи в попередніх інстанціях, він може подати відповідні скарги на підставі ч. 2 ст. 45.ЦПК — за правом здійснювати представництво на будь-якій стадії процесу.

Таким чином, другою формою представництва прокурором є вступ прокурора в цивільний процес на будь-якій стадії для представництва інтересів громадян і держави, якщо прокурор не брав участі в розгляді справи в попередніх інстанціях.

Друга форма представництва прокурором інтересів громадян і держави, виходячи з ч. 2 ст. 45 ЦПК, характеризується тим, що прокурор незалежно від участі у розгляді справи в суді першої інстанції наділений правом оскарження рішень суду як у апеляційному, так і в касаційному порядку.

Звичайно, вступ прокурора в цивільний процес на будь-якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається судом першої інстанції, на стадії судових дебатів.

Щодо питання про правову природу представництва прокурором існує кілька точок зору. Деякі процесуалісти розглядають представництво прокурором інтересів громадянина чи держави як один із видів представництва в суді. Причому ряд дослідників знаходить місце прокурора-представника серед законних представників у класифікації процесуального представництва. На думку інших, представництво прокурором — це представництво особливого роду, передбачене Конституцією, яке здійснюється на підставі відповідної заяви до суду (позовної заяви) та службового посвідчення, тому й називається офіційним представництвом. У межах такої точки зору пропонується також називати представництво прокурором офіційним представництвом, що ґрунтується безпосередньо на Конституції4. М.Й. Штефан говорить про представництво прокурором як про офіційне представництво конституційного рівня.

Аналіз чинного законодавства та різних наукових підходів дає підстави дійти висновку, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді не можна віднести до представництва на підставі закону, договору чи адміністративного акта.

Прокурорське представництво як і представництво, передбачене ст. 38 ЦПК, за своєю природою є цивільним процесуальним, оскільки у суді прокурор вчиняє процесуальні дії на захист порушених чи оспорюваних прав, свобод та інтересів громадян і держави, проте воно суттєво відрізняється від закріпленого чинним законодавством інституту представництва в суді.

По-перше, представництво в судах інтересів громадян чи держави у випадках, передбачених законом, є самостійною формою діяльності, що здійснюється особливим органом, який не має особистого інтересу, виступає від імені держави в інтересах громадянина, держави, суспільства. По-друге, прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді від свого імені, тому отримання довіреностей на ведення справи, на відміну від судового представника, йому не потрібне.

По-третє, прокурор не перебуває в матеріально-правовому зв'язку з особою, яку вій представляє. По-четверте, прокурор може представляти в суді інтереси громадянина чи держави лише за наявності підстав, зазначених у законі. По-п'яте, прокурор наділений усіма процесуальними правами та обов'язками особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду, обмежити процесуальні права прокурора особа, яку він представляє, не може, а судовий представник наділений усіма процесуальними правами й обов'язками особи, в інтересах якої він діє, без винятків, якщо інше не передбачено довіреністю.

Із питанням правової природи прокурорського представництва пов'язані і проблеми визначення процесуального становища прокурора в цивільному судочинстві. Для захисту прав громадян, інтересів суспільства й держави із позовом до суду може звернутися прокурор як й інші особи, зазначені в ст. 45 ЦПК, який діє як посадова особа і який не є суб'єктом спірних матеріальних правовідносин. Згідно з принципом диспозитивності прокурор наділяється правами, які дають йому можливість домагатися поновлення порушених суб'єктивних прав, свобод та інтересів, що охороняються законом, тобто забезпечувати права заінтересованих осіб.

Проте можливе виникнення колізії між позиціями суб'єктів, визначених ст. 45 ЦПК, та матеріально заінтересованої особи в процесі розгляду справи. Ця колізія буде вирішуватися на користь сторони у справі. Згідно з ч. З ст. 46 ЦПК якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність та в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених вимог, суд залишає заяву без розгляду.

Процесуальна правосуб'єктність прокурора не може зводитись до сторони позивача. Стороною в процесі може бути лише особа, яка має матеріально-правовий інтерес у справі та щодо якої судове рішення може встановити наявність чи відсутність прав і обов'язків. Щоб бути позивачем, недостатньо ініціювати відкриття провадження у справі. Прокурор на відміну від сторони у справі має не особисту матеріально-правову заінтересованість, а державну (службову), процесуальну; він не є учасником спірного матеріального правовідношення; захищає не свої права та інтереси, а права та інтереси інших осіб; рішення суду за позовом прокурора поширюється не на нього, а на особу, в інтересах якої було відкрито провадження у справі; органи прокуратури звільняються від сплати судових витрат.

Частина І ст. 46 ЦПК чітко зазначає, що органи та інші особи, які відповідно до ст. 45 ЦПК звернулись до суду в інтересах інших осіб або в державних чи суспільних інтересах, мають процесуальні прана та обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду.

Прокурора не можна вважати позивачем у процесі, оскільки у цьому випадку, зокрема особи, які беруть участь у справі, не могли б заявити прокурору відвід, або до нього міг би бути пред'явлений зустрічний позов.

Отже, представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді — це процесуальна діяльність, відповідно до якої прокурор, реалізуючи визначені Конституцію і законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави чи громадянина.

Згідно з ч. 5 ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру" прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення. Це положення підтверджене Рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді. Конституція і ЦПК наділяють прокурора правом звернення з позовами про захист фізичних осіб і держави, але робити це він може у випадках, спеціально передбачених законом. Відповідні підстави зазначені в ст. 36-1 Закону "Про прокуратуру", наказах Генерального прокурора України.

Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захисти свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави — наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних чи юридичних осіб, які вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Прокурор звертається до суду із заявою на захист прав та інтересів неповнолітніх, непрацездатних утриманців, безвісно відсутніх осіб, якщо батьки, усиновлювачі, опікуни чи піклувальники, а також органи місцевого самоврядування ухиляються від їх захисту. Разом із пред'явленням позову прокурор має право вжити передбачених законом заходів щодо притягнення винних посадових осіб до відповідальності (п. З ч. 2 ст. 20 Закону "Про прокуратуру").

Наказ Генеральної прокуратури України від 29 листопада 2006 р. "Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень" визначає порядок здійснення представництва в суді.

Підстави представництва прокурором в суді визначають, зокрема, ст. 12 Закону від 5 жовтня 1995 р. "Про боротьбу з корупцією", ст. 21 Закону від 5 квітня 2001 р. "Про політичні партії в Україні", ст. 8 Закону від 13 грудня 2001 р. "Про тваринний світ", ст. 22 Закону "Про психіатричну допомогу", ст.ст. 30—32 Закону від 16 червня 1992 р. "Про об'єднання громадян", ст. 34 Закону від 16 квітня 1991 р. "Про зовнішньоекономічну діяльність", ст. 16 Закону від 23 квітня 1991 р. "Про свободу совісті та релігійні організації", ст. 37 Закону від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 42 (звернення до суду з позовом про визнання шлюбу недійсним), ст. 165 (звернення до суду з позовом про позбавлення батьківських прав), ст. 170 (відібрання дитини у батьків без позбавлення їх батьківських прав), ст. 240 (звернення до суду з позовом про скасування усиновлення чи визнання його недійсним) СК.