Міжнародний туризм і сфера послуг - Мальська М.П. - Розділ 8. ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІЖНАРОДНОЇ ТУРИСТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

У розділі висвітлюються питання допустимої участі держави в регулюванні туристичної діяльності. Різні варіанти вирішення цієї проблеми розглядаються на прикладах окремих іноземних країн.

Держава виконує відносно туризму такі функції:

— регламентування туристичної діяльності шляхом розробки законодавства, покликаного забезпечити умови для чесної конкуренції на ринку туристичних послуг і захист прав споживача, а також визначення податкових меж функціонування туристичної галузі;

— координація розвитку туризму, яка включає внутрішню координацію різних учасників туристичної діяльності в межах галузі й забезпечення гармонійного включення туризму в загальний господарський механізм, що можна розглядати як зовнішню координацію;

— стимулювання міжнародних обмінів шляхом спрощення туристичних формальностей, а також створення сприятливих умов для розвитку внутрішнього туризму;

— гарантування безпеки туристичної діяльності й туризму, включаючи захист навколишнього середовища, в межах національної території;

— інформаційне забезпечення туристичної діяльності, що припускає збір і обробку статистичних відомостей, випуск і поширення рекламно-інформаційних матеріалів, які характеризують стан галузі в національному масштабі, а також проведення наукових досліджень у сфері туризму;

— просування національного туристичного продукту на міжнародному ринку;

— підготовка кадрів.

Управління туристичною галуззю здійснюється, як правило, через спеціальний адміністративний орган — Національну туристичну адміністрацію (HTA), роль якої в різних державах неоднакова. Темпи розвитку туризму зазвичай тісною мірою залежать від позиції HTA в структурі органів державної влади й ступеня втручання держави в просування туристичного продукту.

У національному законодавстві різних країн передбачені особливі умови, які визначають можливість створення й регламентують подальшу діяльність туристичних фірм. Законодавчі обмеження в цій сфері ділової активності встановлюються передусім для захисту інтересів туристів як споживачів специфічних послуг, а також для розвитку цивілізованих ринкових відносин у сфері туризму, у тому числі для збереження навколишнього середовища.

8.1. Сутність, структура та інструменти державного регулювання туризму

В останні десятиліття XX ст. спостерігалося значне зростання обсягу туристичної діяльності, що стало наслідком демографічного вибуху 50-х років у країнах Європи й Північної Америки, які мають найвищий життєвий рівень. До початку 70-х років XX ст. люди, народжені в роки демографічного стрибка, досягли віку, який дозволяє активно подорожувати. У поєднанні з чинними на той час соціальними й економічними факторами це призвело до зростання попиту на поїздки.

Отже, до початку 70-х років XX ст. туризм розглядався як важливий фактор розвитку більшості закордонних держав. Для цього були всі підстави: туристична галузь розвивалася швидшими темпами, ніж будь-яка інша галузь економіки. Звернувши увагу на туристичну галузь, державні органи в країнах, де потенціал туризму зростав, вдавалися до заходів, здатних збільшити обсяги туристичної діяльності. Позитивну роль у збільшенні туристичних потоків відіграв, наприклад, той факт, що після закінчення Другої світової війни політика урядів європейських країн була орієнтована на спрощення візових формальностей при перетині кордонів. Це було фактично першим втручанням держави в розвиток туристичної галузі.

Однак необхідність участі держави в регулюванні туристичної сфери не визначає сама по собі ступінь цієї участі. У країнах з розвиненою ринковою економікою, налагодженим господарським механізмом і досконалим законодавством, яке враховує інтереси як суспільства загалом, так і окремих його груп (у нашому випадку — виробників і споживачів туристичного продукту), втручання державних органів може бути мінімальним.

У країнах з нестійкою економікою необхідна підвищена увага з боку держави до туристичної сфери, оскільки це частково допоможе нейтралізувати негативні впливи. Усунення держави від участі в регулюванні діяльності туристичної галузі порушує рівновагу у взаєминах між виробником і споживачем туристичного продукту, при цьому страждають здебільшого споживачі.

Отже, першочерговим завданням є визначення ролі держави й її адміністративних органів і установ у розвитку туристичної діяльності та просуванні національного туристичного продукту. Це не стільки конкретні заходи туристичної політики, скільки управлінські важелі, за допомогою яких можна ефективно вирішувати конкретні завдання, які стоять перед галуззю.

Основними важелями державного втручання в туристичній сфері є:

— розробка законодавчої бази, яка регламентує основні питання розвитку туристичної сфери, включаючи економічне стимулювання розвитку перспективних видів туризму (зазвичай, це досягається запровадженням податкових пільг і особливих умов інвестування), а також розробку правил функціонування туристичних підприємств;

— розробка антикризових програм, які дають змогу пом'якшити не- і сприятливі наслідки нерівномірного розвитку світових економічних процесів. Загалом туристична галузь демонструє вищу стійкість у кризових ситуаціях, ніж більшість інших галузей, у тому числі завдяки значній інерційності цієї сфери (створення матеріально-технічної бази, яка забезпечує задоволення потреб розвитку традиційних видів туризму, триває кілька років, причому практично немає можливості швидко змінювати пропозицію відповідно до мінливого попиту). Договірна практика, поширена в туристичній сфері, також сприяє пом'якшенню впливу кризових явищ. Водночас на туристичну діяльність, як на жодну іншу, впливають фактори, що перебувають поза контролем представників цієї сфери (тер-акти, зміна політики, у тому числі візової, негативна інформація про напрямок, випадки масових захворювань, зміни клімату, коливання курсу валют та ін.);

— створення умов, які сприяють залученню інвестицій у туристичну сферу. Стабільна державна економічна політика й розробка стратегії розвитку туристичної галузі на перспективу — найвагоміші серед них;

— вирівнювання економічного розвитку регіонів за допомогою визначення пріоритетів і розмірів державної підтримки;

— координація темпів розвитку туристичної галузі й суміжних галузей;

— регулювання туристичних потоків шляхом формування попиту й розширення пропозиції у сфері туристичних послуг.

Чим же зумовлений інтерес суспільних і владних структур до туризму й чи справді цій галузі необхідна підвищена увага? Перш ніж докладно відповісти на запитання, варто зробити кілька зауважень.

Перше стосується природи туризму, який є комплексом зі складною структурою й безліччю компонентів: засоби розміщення, підприємства харчування, установи дозвілля, організації-посередники (турагенти й туроператори), екскурсійні бюро тощо. Можна сказати, що туризм поєднує декілька галузей, які з точки зору державного управління належать до різних міністерств. Тому туризм є не тільки багатогалузевим, а й міжміністерським поняттям. З позиції державного чиновника туристичний сектор лежить у горизонтальній площині, а інші сектори народного господарства мають більш звичну вертикальну структуру.

Міністерства туризму в країнах, які надають туризму великого значення, з усією розмаїтістю своїх департаментів і відділів нагадують уряди в мініатюрі: тут, наприклад, є і податковий відділ, і інвестиційний, і департамент управління майном, і відділи професійної освіти, економіки й статистики, сертифікації, ліцензування. Для виконання своїх функцій структура, яка керує туристичною галуззю, повинна налагоджувати відносини з міністерствами економіки, зовнішньоекономічних зв'язків або зовнішньої торгівлі, культури, освіти, сільського господарства й транспорту. Але роль національної туристичної адміністрації (міністерства туризму) не зводиться до простої взаємодії з різними державними структурами. По-перше, вона повинна визначити коло своїх повноважень і питань, які входять винятково до її компетенції, а також домогтися визнання за собою права виконання цих функцій. Уряди країн, в яких діють державні органи управління туризмом, передають їм ексклюзивні повноваження для вирішення питань, які стосуються регламентації туристичної діяльності, просування країни як туристичного напрямку, питань професійної підготовки, а також право виступати представником галузі в проектах і програмах інших відомств у частині, що стосується туризму.

Друге зауваження щодо аналізованої проблеми — суто прагматичне: до складу урядів країн, які в 70—80-х роках XX ст, досягли найбільших успіхів у розвитку туризму, входили сильні адміністративні одиниці, відповідальні за розвиток туристичної галузі. В урядах Мексики, Марокко, Греції, Туреччини, Єгипту, Франції, Румунії й інших країн туризм представлений на рівні міністерств туризму.

У деяких країнах туристичні адміністрації входять до складу міністерств економіки, транспорту, промисловості, торгівлі, що дає змогу забезпечувати необхідний політичний і фінансовий рівень у вирішенні галузевих проблем і підтверджує важливе значення туристичної галузі для цих країн. Сильні туристичні адміністрації, які входять до складу інших міністерств, існують в Італії, Тунісі, на Кіпрі, в Іспанії, Австрії й інших країнах, відомих у світі своїми туристичними пропозиціями.