Бюджетна система - Чала Н.Д. - Розділ 3.БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ТА ЙОГО СКЛАДОВІ

3.1. Бюджетне планування в Україні

Організація бюджетного процесу в Україні здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України, рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та їх виконавчих органів у межах чинного законодавства.

Відповідно до Бюджетного кодексу України бюджетний процес — це регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання і контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів, що належать до бюджетної системи України.

У бюджетному процесі України бере участь велика кількість наукових установ, державних органів усіх рівнів, політичних партій та громадських організацій. Учасники бюджетного процесу визначені Бюджетним кодексом України, де передбачені їх функції, повноваження та відповідальність.

Основними етапами бюджетного процесу є:

1) складання проекту бюджету;

2) розгляд бюджету;

3) затвердження бюджету;

4) виконання бюджету;

5) складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету;

6) контроль за виконанням бюджету.

Увесь бюджетний процес повинен регламентуватися відповідним документом, що має назву бюджетний регламент.

Бюджетний регламент — це документ, у якому визначено порядок і строки складання, розгляду, затвердження бюджету, а також організація його виконання.

Бюджетний регламент виконує такі функції:

1) визначає чітке розмежування функцій між органами державної влади і державного управління;

2) встановлює необхідну документацію, яка використовується у бюджетному процесі;

3) визначає особливий порядок виконання бюджету у випадку його несвоєчасного затвердження;

4) визначає відповідальність органів за порушення бюджетного регламенту, а саме:

— органів виконавчої влади — за неякісний проект бюджету та несвоєчасне подання проекту бюджету;

— органів законодавчої влади — за порушення встановлених строків розгляду і затвердження бюджету;

— Міністерства фінансів України — за нецільове використання бюджетних коштів.

У бюджетному процесі значну роль відіграє бюджетне планування, до якого належать перші три стадії бюджетного процесу, а саме порядок складання проекту бюджету, розгляду та його затвердження, оскільки від правильності визначення планових показників бюджету залежить якість його виконання.

З одного боку, бюджетне планування займає центральне місце у фінансовому плануванні, оскільки воно пов'язане а показниками фінансових планів підприємств, організацій та установ різних форм власності. З іншого — бюджетне планування має тісний зв'язок з економічним і соціальним плануванням в Україні. Низка показників бюджету базується на показниках плану економічного і соціального розвитку. Водночас, окремі його показники також неможливо визначити без показників бюджету.

У процесі бюджетного планування забезпечуються необхідні фінансові пропорції відповідно до плану економічного і соціального розвитку, визначається обсяг доходів бюджету, обсяг видатків бюджету, створюється належна фінансова база соціального захисту населення, розподіляються доходи і видатки між окремими ланками бюджетної системи, утворюються державні матеріальні та бюджетні резерви.

Відповідно до цього, бюджетне планування виконує такі завдання:

1) визначає обсяг валового внутрішнього продукту та національного доходу на плановий рік;

2) відповідно до функцій, які бере на себе держава, визначає співвідношення між обсягами ресурсів, що залишатимуться у розпорядженні юридичних і фізичних осіб та централізуються державою;

3) встановивши обсяг фінансових ресурсів, що необхідний державі для виконання своїх функцій, визначає частину, яку передбачається мобілізувати податковим методом, а яку неподатковим;

4) визначає обсяг доходів за окремими джерелами і загальний обсяг доходів бюджету з урахуванням резервів їх збільшення;

5) визначає видатки бюджету за всіма підрозділами бюджетної класифікації та загальний обсяг видатків з урахуванням економного, ефективного і раціонального використання бюджетних коштів;

6) раціонально розподіляє доходи і видатки бюджету між окремими ланками бюджетної системи та збалансовує всі бюджети нижчого рівня;

7) утворює державні матеріальні та бюджетні резерви.

Бюджетне планування має базуватися на відповідних принципах і методах. Так, принципи бюджетного планування здебільшого визначаються принципами побудови бюджетної системи, основними серед яких можна визначити такі:

1) принцип політичного підходу до бюджетного планування, який означає, що бюджетне планування необхідно розглядати як інструмент реалізації економічної політики держави, основні напрями якої розробляються і визначаються Верховною Радою України;

2) принцип взаємозв'язку бюджетного планування з прогнозуванням соціально-економічного розвитку та комплексного підходу до основних прогнозних показників;

3) принцип забезпечення провідної ролі бюджетного планування у системі фінансового планування, який полягає у визначенні джерел доходів, оптимального розподілу та використання бюджетних коштів з мстою першочергового забезпечення фінансовими ресурсами пріоритетних напрямів розвитку економіки та соціальної сфери через наявну систему фінансових планів в Україні;

4) принцип єдності у використанні показників, методики законодавчої та нормативної бази, бюджетної класифікації та бюджетної документації за бюджетного планування;

5) принцип стабільності, який означає, що всі показники бюджету мають бути стабільними і незмінними протягом року;

6) принцип директивності, котрий означає, що після затвердження бюджет набуває сили Закону України, а його показники стають обов'язковими для виконання всіма суб'єктами бюджетних відносин;

7) принцип безперервності, що має забезпечуватися, з одного боку, використанням показників бюджету та аналітичних показників базового року для визначення доходів і видатків бюджету планового року, а з іншого — єдністю перспективного, поточного та оперативного бюджетного планування;

8) принцип повного бюджету, який полягає у тому, що до складу доходів і видатків бюджетів належать усі доходи держави, органів місцевого самоврядування від будь-яких джерел надходжень, а також будь-які бюджетні витрати на потреби держави або територіальних громад;

9) принцип періодичності складання і затвердження бюджетів, який означає, що бюджети всіх рівнів мають складатися і затверджуватися з певною періодичністю;

10) принцип реальності показників бюджетів, який передбачає наукове обґрунтування і реальність розрахунків, їх економічне обґрунтування;

11) принцип збалансованості дохідної і видаткової частин усіх бюджетів, котрий забезпечується дотриманням балансу показників дохідної і видаткової частин бюджетів;

12) принцип гласності у процесі складання та затвердження бюджетів, який означає, що показники бюджетів мають оприлюднюватися у засобах масової інформації;

13) принцип формування резервів, що забезпечується утворенням резервів у кожному бюджеті за рахунок бюджетних джерел.

Використання вказаних принципів дає можливість бюджетному плануванню надати відповідний зміст, визначити його параметри, сформувати механізм впливу на соціально-економічні процеси у державі відповідно до економічної ситуації та стану розвитку суспільства.

До методів бюджетного планування належать:

1) метод прямого розрахунку, який передбачає обчислення показників бюджету, ґрунтуючись на реальних потребах у розрізі окремих статей доходів і видатків по кожному підприємству, організації, установі чи фізичній особі;

2) нормативний метод, сутність якого полягає у тому, що за основу беруться нормативи, що регламентують види надходжень і видатків (при цьому враховується економічний стан підприємств, установ, галузей народного господарства, фізичних осіб), і він дає можливість повністю виявити бюджетні резерви та сприяє їх економії;

3) балансовий метод, за допомогою якого вдається досягти узгодженості між джерелами доходів і видатків за видами та регіонами;

4) аналітичний метод, що передбачає обчислення планових показників на основі визначення впливу на них різноманітних факторів і базується на моделюванні бюджетних показників;

5) предметно-цільовий метод, який використовується за фінансування окремих державних програм економічного і соціального розвитку.

Бюджетне планування може здійснюватися трьома формами, 1. Зведене бюджетне планування активно використовується у процесі складання проектів бюджетів з метою забезпечення їх збалансованості на всіх рівнях. Зведені бюджети складаються на державному рівні і на кожному рівні регіонального управління. Показники зведеного бюджету розраховуються на основі макроекономічних показників держави, нормативів бюджетного забезпечення, збільшених норм і спеціальних розрахунків та використовуються з метою визначення обсягів регулюючих доходів і бюджетних трансфертів до бюджетів нижчого рівня.

2. Територіальне бюджетне планування здійснюється органами законодавчої та представницької влади самостійно. Вони складають, розглядають і затверджують свої бюджети, які с їх безпосередньою фінансовою базою.

3. Адресне бюджетне планування тісно пов'язане з територіальним, мета якого полягає у встановленні конкретних зв'язків показників бюджетів із показниками фінансових планів усіх суб'єктів господарювання, що беруть участь у бюджетному процесі. Така адресність забезпечується, з одного боку, централізацією бюджетного планування, а з іншого — тісним зв'язком та узгодженістю показників бюджету з показниками фінансових планів головних розпорядників коштів.

Кожен етап бюджетного процесу має свої особливості, які характеризуються переліком органів, залучених до нього, та їх функціями. Складанню проекту бюджету держави передує підготовча робота, яка включає:

1) розроблення основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий рік;

2) розроблення і затвердження Постанови Верховної Ради України "Про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік" (бюджетної резолюції);

3) аналіз виконання бюджету за минулий рік і очікування виконання бюджету в поточному році;

4) підготовлення інструктивних листів про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік.

Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку розробляють до 1 червня року, який передує плановому, Міністерством економіки України за участю Міністерства фінансів України, Національного банку України, Міністерства статистики України та інших міністерств і відомств.

До основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України належать:

— обсяг валового внутрішнього продукту і національного доходу;

— показники зведеного балансу фінансових ресурсів;

— показники балансу доходів і витрат населення, платіжного балансу, валютного плану;

— індекси змін оптових і роздрібних цін порівняно з попереднім роком;

— обсяг прибутку в цілому та у розрізі адміністративно-територіальних утворень;

— показники за фондом оплати праці;

— обсяг геологорозвідувальних і топографо-геодезичних робіт та надходжень коштів до бюджету в порядку відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи;

— потреби у бюджетних асигнуваннях, пов'язаних зі здійсненням державного регулювання цін на товари і послуги.

Не пізніше 15 червня поточного року Верховна Рада України розробляє і подає Президенту України спеціальну постанову — бюджетну резолюцію, в якій визначаються основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік. У ній також розробляються заходи по кожному з напрямів бюджетної політики, а також визначається частка ВВП, яка буде перерозподілена через дохідну частину зведеного бюджету України.

Аналіз виконання бюджету здійснюють органи системи Міністерства фінансів України і Державного казначейства України на підставі звітності, яку подають організації, підприємства, установи, виконавчі органи щодо зарахування доходів до бюджету та цільового використання коштів, виділених з бюджету.

Кабінет Міністрів України доводить до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та їх виконавчих органів інструктивні листи про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя доводять до місцевих рад та їх виконавчих органів нижчого рівня відповідні вказівки щодо розроблення проектів відповідних бюджетів.

Процес складання проектів бюджетів здійснюється у такій послідовності.

Міністерство фінансів України відповідно до схвалених Верховною Радою України основних напрямів бюджетної політики на плановий рік, на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий рік і фінансових можливостей держави до 1 липня поточного року складає попередній проект бюджету України і доводить відповідні прогнозні показники до міністерств, відомств, органів державної виконавчої влади України.

Міністерства, відомства, органи державної виконавчої влади у двотижневий строк, до 15 липня, після отримання показників від Міністерства фінансів України подають останньому за встановленими формами розрахунки та відповідні обґрунтування щодо розміру фінансування витрат, які передбачено здійснити у плановому році окремо по господарству, що перебуває у загальнодержавній власності, та по господарству, що перебуває у власності Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Міністерство фінансів України за участю представників міністерств, відомств, органів державної виконавчої влади до 1 серпня поточного року розглядають доведені до них пропозиції та зауваження щодо проектів показників зведеного та державного бюджетів України на плановий рік. На підставі уточнення розрахунків доходів і видатків Міністерство фінансів України складає наступний проект Державного бюджету України і до 15 серпня поточного року подає його на розгляд Кабінету Міністрів України, а щодо питань, неузгоджених з міністерствами, відомствами, органами державної виконавчої влади, доповідає Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів України на своєму засіданні розглядає проект закону про Державний бюджет України, приймає рішення щодо проекту закону і до 1 вересня подає його Президенту України.

Президент України розглядає цей проект закону і у випадку згоди з ним вносить його до Верховної Ради України до 15 вересня. Якщо Президент України не подає до 15 вересня проект закону про Державний бюджет України до Верховної Ради

України, остання може розглянути питання щодо причин порушення строку подання проекту закону і відповідальності посадових осіб.

До всіх показників доходів і видатків державного бюджету, зазначених у проекті закону, окремо додаються розрахунки й обґрунтування. Персональну відповідальність за дотримання цього правила несе міністр фінансів України. До проекту закону також додаються такі інформаційні матеріали: основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на плановий рік, зведений баланс фінансових ресурсів України, основні напрями бюджетної та податкової політики, пропозиції щодо взаємовідносин Державного бюджету України з бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, обсяг централізованих державних капітальних вкладень з розрахунками й обґрунтуваннями за окремими позиціями, загальні показники зведеного бюджету України, а також прогноз доходів і видатків Державного бюджету України натри наступні роки, перелік законів, окремих статей законів та інших нормативних актів, яким суперечить проект закону про державний бюджет із зазначенням причин розбіжностей, перелік податків, зборів, інших обов'язкових платежів зі зазначенням ставок і пільг, перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з бюджету у випадку, якщо розпорядниками коштів є два і більше суб'єктів. Подаються дані щодо фінансових повноважень кожного суб'єкта та загальні витрати на програму.

З доповіддю про проект бюджету України на засіданні Верховної Ради України виступає міністр фінансів або особа, яка виконує його обов'язки. Депутати обговорюють поданий проект, після чого він передається на розгляд постійним комісіям, комітетам. Постійні комісії та депутати протягом двох тижнів готують і передають поправки до проекту бюджету до комітету з питань бюджету.

Бюджетний комітет розглядає поправки і готує доповідь про підтримані поправки та перелік відхилених зауважень. Доповідь голови бюджетного комітету заслуховують на засіданні Верховної Ради України і проводиться перше читання проекту закону про державний бюджет. У випадку згоди депутати приймають постанову про схвалення висновків і пропозицій бюджетного комітету.

Кабінет Міністрів України у двотижневий строк доопрацьовує проект бюджету і подає його для другого читання на Верховній Раді. Відбувається друге читання й обговорення проекту бюджету. Після чого Верховна Рада України приймає постанову про порядок введення в дію Закону України "Про Державний бюджет України". Проект цієї постанови розробляє і подає Кабінет Міністрів України до другого читання проекту закону.

Якщо Верховною Радою України не було прийнято Закон України "Про Державний бюджет України" до 2 грудня, приймається постанова про порядок фінансування поточних витрат до прийняття закону про державний бюджет. Якщо Верховна Рада України не затверджує таку постанову до ЗО грудня, автоматично продовжується дія Закону "Про Державний бюджет України" поточного року, крім показників щодо видатків розвитку.

Кінцевий строк прийняття Закону "Про Державний бюджет України" — 31 грудня поточного року.

Процедура бюджетного планування в Україні наведена у табл.3.1.

Закон України "Про Державний бюджет України" приймається щорічно і діє протягом бюджетного року. У ньому, зокрема, відображено:

— граничний розмір дефіциту державного бюджету та джерела його покриття;

— доходи державного бюджету відповідно до бюджетної класифікації;

— видатки державного бюджету відповідно до бюджетної класифікації;

— доходи і видатки цільових загальнодержавних фондів, включених до складу державного бюджету;

— суми субсидій, дотацій і субвенцій та розміри відрахувань від регулівних доходів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя;

— розмір обігової касової готівки державного бюджету;

— суми вилучених коштів з місцевих бюджетів на користь державного бюджету;

Закінчення табл. 3.1

— рішення щодо бюджетних позик;

— зміни, які відбулися у податковому законодавстві.

Організація складання проектів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів чинним законодавством покладена на уряд Автономної Республіки Крим, Київську і Севастопольську, міські, обласні та районні державні адміністрації й виконавчі комітети міських рад.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим складає проекти республіканського бюджету, обласні і міські, міст Києва і Севастополя фінансові управління — відповідні проекти місцевих бюджетів на підставі прогнозних макропоказни-ків економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць, доведених показників від виконавчих органів вищого рівня нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів, сум дотацій та субвенцій, матеріалів для підготовки проекту бюджету, наданих управліннями і відділами Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, держадміністрації, виконавчими органами міських і районних рад.

Складений проект республіканського бюджету Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим подає на розгляд Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні і міські, міст Києва і Севастополя фінансові управління — державним адміністраціям.

У разі згоди до 10 грудня Рада Міністрів Автономної Республіки Крим передає його Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласні і міські державні адміністрації — відповідним місцевим радам.

Спочатку проекти відповідних місцевих бюджетів централізованого рівня розглядають постійні комісії, які готують висновки та зауваження щодо показників доходів і видатків відповідного бюджету.

З доповіддю про проект республіканського бюджету Автономної Республіки Крим на засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим виступає міністр фінансів Автономної Республіки Крим та голова діючої комісії з питань бюджету; про проекти бюджетів обласного і міського, міст Києва і Севастополя на засідані сесії відповідних рад доповідає керівник фінансового управління та голова комісії з питань бюджету. У процесі обговорення беруть участь усі депутати.

Проект республіканського бюджету Автономної Республіки Крим затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим; обласних і міських — відповідними місцевими радами після затвердження проекту державного бюджету. Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і міські, міст Києва і Севастополя бюджети мають бути прийнятими до ЗО грудня поточного року.

Процедура бюджетного планування місцевих бюджетів базового рівня, а саме районів, міст і районів у містах є аналогічною до процедури бюджетного планування місцевих бюджетів централізованого рівня за винятком строку затвердження цих бюджетів. Вони мають бути прийнятими до 25 грудня поточного року. Якщо місцеві бюджети не приймаються вчасно, то набувають чинності їх показники на попередній строк.