Бюджетна система - Чала Н.Д. - 3.3. Організація контролю за виконанням бюджету

Бюджетний контроль — це сукупність заходів, які проводять державні органи, пов'язані з перевіркою законності, доцільності й ефективності утворення, розподілу і використання грошових фондів держави та місцевих органів самоврядування. Бюджетний контроль є складовою фінансового контролю.

Основними завданнями бюджетного контролю є:

1) контроль за дотриманням процедури складання, розгляду і затвердження бюджету та його виконання;

2) контроль за дотриманням бюджетного і податкового законодавства;

3) контроль за правильністю формування дохідної частини бюджету;

4) перевірка ефективності та цільового використання бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів;

5) контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку і звітності;

6) виявлення резервів збільшення дохідної частини бюджету держави;

7) контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин.

Елементами системи бюджетного контролю є суб'єкт та об'єкт контролю, предмет, методи та процес контролю, узагальнення та реалізація результатів контролю. Суб'єктами бюджетного контролю є органи державної влади та місцевого самоврядування, до повноважень яких включені функції щодо здійснення бюджетного контролю. До таких органів належать майже всі органи, які задіяні у бюджетному процесі.

Об'єктом бюджетного контролю є грошові і розподільні процеси під час формування та використання грошових фондів держави та місцевих органів самоврядування.

Предметом бюджетного контролю є всі стадії бюджетного процесу.

Розрізняють такі види бюджетного контролю:

1) залежно від суб'єкта бюджетного контролю:

— державний бюджетний контроль, який здійснюється органами державної влади;

— відомчий контроль, який проводиться Контрольно-ревізійними управліннями міністерств і відомств;

— внутрішньогосподарський контроль, який здійснюється фінансовими службами підприємств, організацій та установ;

— незалежний контроль, який проводиться спеціалізованими аудиторськими фірмами і службами.

2) залежно від часу проведення контролю:

— попередній бюджетний контроль, який здійснюється під час складання, розгляду, затвердження бюджетів різних рівнів, кошторисів доходів і видатків бюджетних установ, розрахунків для одержання бюджетних трансфертів, розроблення та прийняття бюджетного і податкового законодавства та має затверджувальний характер;

— поточний бюджетний контроль, який проводиться у процесі виконання бюджетів, кошторисів доходів і видатків бюджетних установ протягом бюджетного року та здійснюється на основі первинних документів оперативного і бюджетного бухгалтерського обліку та звітності;

— наступний бюджетний контроль, який проводиться після закінчення бюджетного року або певного звітного строку і за яким на основі звітних бухгалтерських документів виявляють причини відхилень даних від планових, повноту і своєчасність надходження передбачених бюджетних коштів, цільове використання коштів тощо.

До органів, які здійснюють бюджетний контроль в Україні, належать:

1) Міністерство фінансів України;

2) Державне казначейство України;

3) Державна контрольно-ревізійна служба України;

4) Державна податкова служба України;

5) Рахункова палата України;

6) Верховна Рада України;

7) місцеві органи влади.

Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства па кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.

Державне казначейство України:

1) здійснює бухгалтерський облік усіх надходжень і видатків державного бюджету України;

2) встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів і кошторисів, надає інструкції з цих питань і здійснює контроль за їх дотриманням;

3) здійснює контроль за відповідністю платежів, взятих зобов'язань і бюджетних асигнувань.

Органи Державної контрольно-ревізійної служби України здійснюють контроль:

1) за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів;

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України;

3) порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання державного та місцевих бюджетів і кошторисів.

Державна податкова служба України здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства та повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів та інших платежів, передбачених законодавством України.

До повноважень Рахункової палати України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю:

1) за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до закону про Державний бюджет України;

2) утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;

3) ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;

4) використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади за доходами і видатками.

Відповідно до Бюджетного кодексу України до повноважень Верховної Ради України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить:

1) заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету України;

2) контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету.

До повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить:

1) контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України, бюджетної резолюції на наступний бюджетний рік та підготовка відповідних висновків;

2) контроль за відповідністю законопроектів бюджетного законодавства, поданих на розгляд Верховній Раді України.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві ради у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства здійснюють:

1) контроль за виконанням рішення відповідної ради про бюджет;

2) інші повноваження, передбачені Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України.

Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:

1) Радою Міністрів Автономної Республіки Крим — стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;

2) обласними державними адміністраціями — стосовно районних і міських, міст обласного значення, бюджетів;

3) міськими державними адміністраціями у місті Києві і Севастополі — щодо районних у цих містах бюджетів;

4) районними державними адміністраціями — стосовно міських, міст районного значення, сільських, селищних та інших об'єднань бюджетів;

5) виконавчими органами міських рад — щодо бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що належать до складу цих міст, бюджетів.

Фінансові управління та відділи здійснюють контроль за цільовим використанням коштів, виділених з місцевих бюджетів.

До методів бюджетного контролю належать:

— документальна перевірка;

— камеральна перевірка;

— економічний аналіз;

— обстеження;

— ревізія.

Найбільш поширеними методами бюджетного контролю є перевірка і ревізія.

Перевірка — обстеження та вивчення окремих сторін фінансово-господарської діяльності підприємства, організації, установи або їх підрозділів. Камеральна перевірка здійснюється у податкових органах на підставі поданої підприємством, організацією чи установою відповідної документації. Документальна перевірка передбачає перевірку документів бухгалтерського обліку та звітності, інших документів щодо діяльності підприємства безпосередньо на підприємстві, в організації чи установі.

Ревізія — це система контрольних дій, які спрямовані на всебічну перевірку фінансово-господарської діяльності підприємства, організації, установи, а також роботи фінансових органів щодо складання і виконання бюджету з метою встановлення законності проведених операцій, дотримання фінансової дисципліни, порядку і правил організації обліку та достовірності звітності.

Ревізії класифікують за такими ознаками:

1) повнотою охоплення діяльності об'єкту, що ревізується:

— повні;

— часткові;

— тематичні;

— комплексні;

2) ступенем охоплення даних фінансово-господарських операцій:

— суцільні;

— вибіркові;

3) способом організації:

— планові;

— позапланові;

— додаткові;

— повторні;

4) видами джерел даних, які є базою ревізії:

— документальні;

— фактичні.

Повна ревізія передбачає перевірку всіх сторін фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю. Часткова ревізія — перевірка тільки окремих видів господарських операцій або окремих напрямів діяльності підприємств, організацій й установ. Тематична ревізія — це перевірка однотипних установ та організацій з окремих спеціальних питань. Комплексна ревізія дає змогу глибше вивчити широке коло питань, які характеризують усі ланки і сторони господарської діяльності підприємства, організації чи установи.

За суцільної ревізії перевіряються всі документи, які характеризують фінансово-господарську діяльність підприємства, організації, установи, починаючи від останньої ревізії. За вибіркової ревізії перевіряються лише деякі документи або всі документи, але за певний проміжок часу. Якщо в процесі вибіркової ревізії виявляються порушення фінансової дисципліни, то проводиться суцільна перевірка всіх документів, які належать до фінансової діяльності об'єкта контролю.

Планову ревізію проводять відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи органів контролю. Позапланова ревізія — це ревізія, яку проводять за спеціальним завданням організацій вищого рівня або за вимогою органів суду та прокуратури. Додаткова ревізія проводиться тоді, коли під час проведення першої ревізії не повністю встановлені факти порушень за здійснення фінансово-господарської діяльності. Повторна ревізія проводиться після планової, щоб перевірити, як підприємство чи установа усуває недоліки, зазначені в акті ревізії.

Документальна ревізія полягає у тому, що всі господарські операції перевіряють за тими документами, які у бухгалтерському обліку є основою для бухгалтерських записів. У процесі документальної ревізії перевіряється наявність і достовірність первинних документів, правильність оформлення і своєчасність їх обліку, законність видатків, відповідність їх планам та ефективність їх використання.

За фактичної ревізії перевіряють фактичну наявність коштів і матеріальних цінностей, вивчають фактичний стан об'єктів, які перевіряються, за їх наявності в натурі, їх відповідність даним бухгалтерського обліку. Фактична ревізія реалізується за допомогою таких методів, як інвентаризація, експертна оцінка обсягів і якості виконаних робіт, обстеження тощо.

Ревізії, які проводяться Державною контрольно-ревізійною службою, здійснюються в організаціях та установах не частіше одного разу на рік і не рідше одного разу на два роки.

Основними завданнями ревізії фінансових органів і органів Державного казначейства є:

— перевірка дотримання чинних законодавчих актів щодо виконання бюджетів відповідних рівнів;

— ревізія поточного рахунку відповідного бюджету, позабюджетних і валютних коштів органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування;

— перевірка правильності витрачання коштів на-утримання фінансових органів, органів Державного казначейства, апарату відповідних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Основним завданням ревізії бюджетних установ є перевірка:

— дотримання бюджетної дисципліни;

— правильності планування і використання бюджетних коштів;

— правильності зберігання грошових коштів і матеріальних цінностей;

— правильності ведення бухгалтерського обліку і складання звітності;

— законності утворення та ефективності використання позабюджетних коштів.

Ревізії та перевірки проводяться на основі піврічних планів Головного контрольно-ревізійного управління, затверджених його Колегією; Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затверджених Головним контрольно-ревізійним управлінням України; Контрольно-ревізійних відділів у районах, містах і районах у містах, затверджених Контрольно-ревізійним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

Контрольно-ревізійний процес здійснюється у декілька етапів. Перший етап — це підготовка до проведення ревізії. На цьому етапі отримують розпорядження на проведення ревізії, складають програму ревізії та готуються до її проведення.

На другому етапі, який безпосередньо передбачає організацію роботи на місці ревізії, проводиться інвентаризація грошових коштів, матеріальних цінностей і цінних паперів, обстеження об'єкту ревізії та розробляються оперативні заходи щодо усунення недоліків, здійснюється документальна перевірка операцій відповідно до розробленої програми ревізії та систематизуються матеріали ревізії й узгоджуються результати контролю.

На третьому етапі складається акт ревізії, а на четвертому здійснюється реалізація матеріалів ревізії, що відбувається за допомогою обговорення результатів ревізії на об'єкті контролю, розгляду матеріалів ревізії та прийняття рішень і контролю за виконанням прийнятих рішень.

Під час проведення ревізій установ і організацій, що фінансуються з бюджету, слід перевірити:

1) правильність складання і виконання кошторису доходів і видатків;

2) законність і обґрунтованість передбачених у кошторисі видатків;

3) правильність списання на витрати грошових коштів і матеріальних цінностей за кожною статтею кошторису, належність відповідно оформлених бухгалтерських документів;

4) чи здійснюється вибіркова інвентаризація продуктів, устаткування, обладнання та інвентарю;

5) цільове використання коштів, одержаних з бюджету;

6) законність формування та правильність використання спеціальних коштів;

7) дебіторська і кредиторська заборгованість;

8) стан бухгалтерського обліку і звітності, їх достовірність.

За результатами документальної ревізії ревізором складається акт ревізії. Акт — двосторонній документ, в якому відображаються наслідки ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства організацій, установ та роботи фінансових органів щодо складання і виконання бюджету, наводиться перелік фактів виявлених порушень і додаткових резервів збільшення доходів та скорочення витрат.

Є два види актів: проміжні і загальні. Проміжні акти складають за результатами інвентаризації коштів та товарно-матеріальних цінностей, розрахунків з дебіторами і кредиторами, контрольного запуску сировини у виробництво, ревізії кас. Ці акти підписуються ревізорами та посадовими особами, які відповідають за ту ділянку, де здійснюється перевірка.

Загальний акт складається після закінчення ревізії. Він підписується керівником ревізійної групи та головним бухгалтером підприємства організацій, установ, де була проведена ревізія. Факти, наведені у проміжних актах, відображаються у загальному акті.

Умовно акт складається з трьох частин: загальної, основної, де відображаються результати виробничо-фінансової діяльності та виконання кошторису, і третьої, де відображені результати бухгалтерського обліку й аудиту.

У загальній частині акту зазначається:

— підстава для проведення ревізії, склад ревізійної групи і тема ревізії;

— повна назва підприємства організацій, установ та її підпорядкованість;

— за який строк діяльності цього підприємства організацій, установ проведено ревізію, дати початку і закінчення ревізії;

— коли і ким проводилася попередня ревізія, чи усунено виявлені нею порушення і які види перевірок проводилися після останньої ревізії.

У другій частині акту відображається:

— перелік основних показників виробничої програми за 1—2 роки та результати їх виконання;

— аналіз фінансових результатів або виконання кошторисів;

— факти порушень або зловживань, підтверджені документально;

— результати ревізії кас і касових операцій;

— результати ревізії операцій за рахунками у банках та інших коштів;

— результати ревізії розрахунків з оплати праці і соціального страхування;

— результати ревізії зберігання і руху матеріальних цінностей.

Третя частина акту передбачає аналіз стану бухгалтерського обліку і достовірності наданих звітів.

Загальний акт підписується особами, які брали участь у проведенні ревізії, та керівником і головним бухгалтером об'єкту ревізії.

Акт ревізії складається у трьох примірниках, які подаються ревізійному органу, установі контролю вищого рівня, а останній примірник залишається на підприємстві, в організації чи установі, де проводилася ревізія. Після цього ревізор у 15-денний строк готує проект обов'язкових вимог щодо усунення виявлених порушень. За результатами ревізії готують наказ або інше рішення.