Державний фінансовий контроль - Гуцаленко Л.В. - Питання для обговорення та самоперевірки

Необхідність дослідження зарубіжного досвіду аудиту ефективності виконання бюджетних програм обумовлена новизною сучасних методів і технологій управління бюджетними видатками, з одного боку, та потребами застосування відповідних форм контролю за виконанням бюджетів, з іншого. Об'єктами контролю є видатки бюджетів, витрачання яких в сучасних умовах набуло формату державних (бюджетних) програм.

Складання та виконання бюджетних програм спрямовується на створення ефективної системи контролю й управління, підвищення підзвітності та фінансової відповідальності на всіх рівнях державної влади.

В основу розробки бюджетних програм зарубіжні фахівці поклали поділ діяльності за програмами і визначення завдань для різних міністерств. Це передбачає з'ясування мети для кожної бюджетної програми і міністерства та обчислення необхідних ресурсів для реалізації програм і досягнення запланованих цілей як передумова ефективної діяльності.

У світовій практиці проглядаються тенденції до зростання видатків з бюджетів країн, посилення актуальності ефективного використання бюджетних коштів, асигнованих на їх виконання, обумовлюють необхідність запровадження інструментів контролю та їх удосконалення, відповідних ускладненню механізмів розробки, ухвалення, виконання та з'ясування наслідків втілення програм.

У зарубіжній практиці існує підхід до поділу суб'єктів контролю на ініціаторів та виконавців. Згідно з цим підходом гілки розподіленої державної влади мають розглядатися як ініціатори контролю, а створювана ними вертикаль контролюючих структур - як його виконавці.

Державний фінансовий контроль виконання державних програм, як правило, реалізується на всіх рівнях державного та місцевого управління. Оцінку виконання програм у відповідних формах здійснюють як вищі органи державного аудиту (рахункові суди, рахункові палати, національні управління аудиту), так і уповноважені органи державного контролю в системі виконавчої влади. У деяких країнах міністерства фінансів не лише відіграють головну роль у підготовці проектів бюджетів та розподілі бюджетних коштів, а й реалізують функцію наступного бюджетного контролю через централізовані ревізійні органи (Генеральна інспекція фінансів Франції, Відомство фінансового контролю Швейцарії, Служба Генерального контролера департаменту і рахівництва Індії, Головне управління фінансового контролю Міністерства фінансів Болгарії).

В різних країнах проглядаються відмінності практики контролю ефективності діяльності. У деяких країнах, зокрема Німеччині, Нідерландах, США орган державного фінансового контролю організує цю роботу через свій окремий департамент. В інших країнах контроль виконання програми інтегрований з фінансовим контролем.

Утворення та поступова автономізація департаментів, відділів та груп аудиту адміністративної діяльності є важливою особливістю удосконалення структури зарубіжних органів державного фінансового контролю. Така практика застосовується у Великобританії, Ірландії, Бельгії, Нідерландах, Данії, Швеції, Ісландії, Іспанії, Норвегії, Австралії, Південній Кореї та інших країнах. В останні роки такі підрозділи створюються в країнах Східної Європи та Балтії.

У зарубіжній практиці аудиту адміністративної діяльності приділяється не менш важлива увага, ніж фінансовому аудиту.

Звітність виконавців програм передбачає публічний нагляд за їх діяльністю в рамках програм. Погляди контролерів (аудиторів) можуть вступати в протиріччя з тим, як звітують ті, хто відповідає за виконання програми.

У разі, коли ресурсів не вистачає, увага зосереджується на тому, яким програмам надавати пріоритет. У цьому контексті висновки виконавців за результатами контролю стають основою для прийняття рішень щодо майбутніх витрат бюджету.

Вивчення зарубіжного досвіду засвідчє еволюцію запровадження та удосконалення таких форм контролю по забезпеченню ефективності діяльності, як їх оцінювання та аудит. Необхідність удосконалення державного фінансового контролю на основі оцінювання ефективності вкладення державних ресурсів постала ще півстоліття тому, коли у США, Канаді, Великобританії, Швеції та деяких інших країнах впроваджувались відповідні дослідження.

В окремих країнах фінансові аудитори здійснюють критичну оцінку виконання проектів та програм через тематичні дослідження. Наприклад, в Управлінні Головного контролера-аудитора Ірландії такі дослідження організовано у формі аудиту проектів (project audit), завданням якого є оцінка фінансових аспектів проекту та наслідків від його впровадження.

У різних країнах використовуються різні визначення аудиту ефективності. Використовується термін "аудит відповідності якості витраченим грошам" (value-for-money audit) чи "аудит ефективності та результативності" (effectiveness audit).

Результати узагальнення світової практики аудиту адміністративної діяльності, який в різних країнах відповідно має різні традиції, у той же час дозволяють розрізнити два основних підходи до його реалізації. У зарубіжній теорії і практиці державного фінансового контролю оцінювання діяльності розкривають через низку термінів: "вимірювання виконання" (performance measurement), "оцінювання програм" (program evaluation) та "аудит адміністративної діяльності" (performance auditing).

Різноманітність підходів до здійснення контролю та контролюючих суб'єктів, специфічність його організації та методичного інструментарію, неузгодженість термінології обумовили запровадження загальноузгоджених принципів контролю програм. У зв'язку з цим важливого значення набула потреба стандартизації контролю програм. Запровадження Світовою організацією вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) Міжнародних стандартів стало свідченням винесення цієї проблематики на глобальний рівень.

Стандартами аудиту INTOSAI було визначено, що повний обсяг державного контролю реалізується через дві форми контролю:

1) фінансовий аудит правильності та відповідності (regularity audit);

2) аудит адміністративної діяльності (performance audit).

Аудит адміністративної діяльності відповідно до загальноприйнятих стандартів - це незалежне дослідження ефективності та результативності діяльності органів виконавчої влади та виконання державних програм з огляду на дотримання принципу економічності та з метою вдосконалення управління. Його основними складовими є:

o аудит економічності;

o аудит ефективності;

o аудит результативності.

Узагальнення практики інших країн показує, що аудит адміністративної діяльності базується на рішеннях, які визначають стратегію діяльності в державному секторі економіки. Він зосереджується на перевірці виконання програм та діяльності, а не витрат чи фінансової звітності та обліку. У цьому сенсі оцінка програм може розглядатися як один з інструментів аудиту адміністративної діяльності.

Питання для обговорення та самоперевірки

1. Дайте визначення сутності аудиту ефективності.

2. Назвіть нормативно-правові документи, на підставі яких формуються плани роботи органів Державної контрольно-ревізійної служби.

3. Охарактеризуйте методики реалізації аудиту діяльності бюджетних установ.

4. Назвіть та охарактеризуйте складові аудиту ефективності діяльності.

5. Дайте визначення сутності фінансового аудиту.

6. Назвіть відмінності аудиту ефективності діяльності від фінансового аудиту.

7. Якою є мета аудит ефективності?

8. Назвіть основні завдання аудиту ефективності.

9. Назвіть прийоми та процедури аудиту ефективності.

10. Яким чином здійснюється організація аудиту ефективності?

11. Як проводиться аудит ефективності?

12. Назвіть послідовність дій процесу аудиту ефективності.

13. Назвіть основні етапи процесу аудиту ефективності.

14. Охарактеризуйте етап підготовки до аудиту ефективності.

15. Охарактеризуйте етап проведення аудиту ефективності.

16. Охарактеризуйте етап реалізації результатів аудиту ефективності..

17. Дайте визначення гіпотези аудиту ефективності.

18. Назвіть основні вимоги до складання анкет.

19. Як здійснюється оформлення результатів аудиту ефективності?

20. Як здійснюється реалізація результатів аудиту ефективності?

21. Назвіть структуру аудиторського звіту.

22. Охарактеризуйте зарубіжний досвід аудиту ефективності діяльності бюджетних установ.

Рекомендована література за розділом 6

Основна література

1. Наказ від 15.12.2005 № 444 "Про вдосконалення проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм".

2. Наказ від 27.12.2006 № 421 Про затвердження Плану заходів щодо поетапного охоплення державним фінансовим аудитом всіх бюджетних програм.

3. Методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, затверджені Наказом ГоловКРУ України від 15.12.2005 № 444.

4. Порядок планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 955.

5. Положення про планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затверджене наказом ГоловКРУ від 26.10.2005 № 319.

Додаткова література

6. Державний фінансовий контроль виконання бюджетних програм / Т.І.Єфименко, І.Б.Стефанюк, Н.І.Рубан та ін. Монографія. - К.: НДФІ, 2004. - 204 с.

7. Мамишев А.В. Аудит ефективності діяльності: концепція, цикл, планування // Фінансовий контроль. - 2006. - № 2 (31). - С .

54-60

8. Мамишев А.В. Аудит ефективності діяльності: етап виконання // Фінансовий контроль. - 2006. - № 3 (32). - С. 43-45

9. Мамишев А.В. Аудит ефективності діяльності: звітування про

результати. - 2006. - № 5 (34). - С. 60-63.

10. Шевчук В.О. Про організацію державного фінансового контролю в зарубіжних країнах: Аналітична записка. - К.: НДФІ при Міністерстві фінансів України, 1999. - 21 с.