Економіка грошей, банківської справи і фінансових ринків - Мишкін Ф.С. - Політична економія про кризу ощадно-позичкових асоціацій

Хоча тепер ми вже маємо уявлення по регулятивні органи і економічні сили, що призвели до кризи ощадно-позичкових асоціацій, нам все ще потрібно зрозуміти інтереси тих політичних сил, які створили відповідну структуру регулювання і діяльність яких підвела до цієї кризи. Ключем для розуміння політичної економії ощадно-позичкових асоціацій є усвідомлення того, що взаємовідносини між виборцями - платниками податків і державними чиновниками та політиками створюють особливий вид проблеми морального ризику - проблему "власника-управителя". Вона має місце тоді, коли інтерес управителя цілком відмінний від інтересу особи, для якої він працює (власника -довірника). Тому управитель діє скоріше у своїх власних інтересах, а не в інтересах свого роботодавця. Чиновники і політики, зрештою, є повірниками виборців - платників податків (довірників), бо в кінцевому рахунку на платників податків лягають витрати по відшкодуванню збитків установ із страхування депозитів. Проблема довірника-повірника існує, бо в повірника (державного чиновника) немає тих стимулів до мінімізації витрат в економіці, що є в довірника (платника податків).

Щоб діяти в інтересах платника податків і зменшувати витрати на установу із страхування депозитів, чиновники повинні вирішити декілька завдань. їм потрібно встановити жорсткі обмеження на володіння надмірно ризиковими активами, вони повинні ставити серйозні вимоги щодо величини власного капіталу, не повинні піддатися регулятивній терпимості, що дозволяє неплатоспроможним інститутам функціонувати. Проте внаслідок проблеми "власника-управителя" регулятивні установи мають стимули робити протилежне. Справді, як свідчить наша сумна сага про крах ощадно-позичкових асоціацій, ці установи

Вставка 11.2. Що було не так: вивчення випадку скандалу з Чарлзом Кітінгом та ощадно-позичковою асоціацією "Lincoln"

Скандал, пов'язаний з Чарлзом X. Кітінгом і " Lincoln Savings & Loan", є наочним прикладом того, чому виникла криза ощадно-позичкових асоціацій. Як заявив Едвін Грей, колишній голова Управління федеральних банків з кредитування житлового будівництва: "Це історія неймовірної корупції. Я не можу назвати це інакше"1.

Чарлзу Кітінгу було дозволено придбати " Lincoln Savings & Loan of Irvine" в Каліфорнії на початку 1984 p., хоча його обвинувачували в шахрайстві ще за чотири з половиною роки перед цим. Для Кітінга ощадно-позичкова асоціація була золотою жилою, бо його будівельна фірма "American Continental " планувала будувати величезну кількість споруд в Аризоні. З послабленням атмосфери регулювання на той час, контроль над асоціацією забезпечував фірмі легкий доступ до коштів без старанного вивчення стану будівельної фірми з боку чужих банкірів. Через декілька днів після здобуття контролю над асоціацією Кітінг позбувся поміркованих членів адміністрації асоціації та внутрішніх аудиторів, незважаючи на свою обіцянку цим особам не звільняти їх з роботи. Після цього " Lincoln " поринув у дуже ризиковану діяльність, таку, як строкові угоди з валютою, облігації нижчої якості, звичайні акції, готелі і великі площі пустельних земель Аризони.

З огляду на нестачу контролерів ощадних і позичальних інститутів, що існувала на той час в країні, "Lincoln" зумів уникати серйозної перевірки до 1986 p., аж поки контролери Федерального банку по кредитуванню житлового будівництва із Сан-Франциско не виявили, що "Lincoln" перевищив 10 %-ний ліміт на інвестиції в акції на 600 млн. дол. Внаслідок такої діяльності та ряду інших фактів, щодо яких "Lincoln" свідомо намагався ввести контролерів в оману, останні рекомендували федеральному уряду накласти арешт на банк зі всіма його активами. Проте Кітінг не змирився. Він залучив "групи" юристів із сімдесяти семи юридичних фірм, звинувативши контролерів банку в упередженості Він також намагався у судовому порядку спростувати факт порушення 10 %-ного ліміту на акції, але безрезультатно. Говорять, що Кітінг хвалився, нібито витратив на боротьбу з контролерами 50 млн. дол.

Залучення юристів не було єдиною тактикою Кітінга в боротьбі з контролерами. П'ять сенаторів - Деніс Деконсіні і Джон Макейн із Аризони, Алан Крен стон з Каліфорнії, Джон Глен з Огайо і Доналд Рігл з Мічигану (що мали прізвисько "п'ятірки Кітінга", бо отримали від Кітінга внески в розмірі 1,3 млн.

1,3 млн. дол. на свої передвиборні кампанії) зустрілися з Едвіном Греєм, головою правління Системи федеральних банків із кредитування житлового будівництва, та дещо пізніше з чотирма провідними ревізорами із Сан-Франциско, у квітні 1987 р. Вони нарікали, що контролери дуже жорстко поставилися до " Lincoln ", і примусили припинити розслідування Дені Вол, який замінив Едвіна Грея, здійснив безпрецедентний крок і усунув контролерів із Сан-Франциско від справи у вересні 1987 р. та передав розслідування в штаб-квартиру правління у Вашингтоні. Жоден із ревізорів не відвідував " Lincoln " протягом наступних десяти місяців і, як сказав один з контролерів із Сан-Франциско, " Lincoln " зник у "чорній безодні регулювання".

На початку 1989 р. асоціація "Lincoln" зрештою збанкрутувала з оцінками витрат платників податків у 2,5 млрд. дол.- можливо, найдорожче на сьогодні банкрутство асоціації. Чарлз Кітінг був звинувачений у зловживанні (бо примусив "Lincoln" виплатити йому і його родині 34 млн. дол.), в той час як М. Дені Вола змусили залишити посаду голови Управління інспекції ощадностей через його причетність до скандалу Кітінга. Внаслідок своєї діяльності на користь Кітінга "п'ятірка Кітінга" стала об'єктом розслідування в Конгресі з боку комітету з етики.

нерідко ослаблюють вимоги щодо розміру капіталу, а також обмеження на володіння ризиковими активами, і проводять політику регулятивної стриманості. Одним із важливих стимулів для регулятивних установ є їхнє бажання уникнути відповідальності за погану роботу підлеглої установи. Ослаблюючи вимоги щодо величини власного капіталу та проводячи політику регулятивної стриманості, керівні установи приховують проблему неплатоспроможного банку, сподіваючись на поліпшення ситуації в майбутньому. Така поведінка регулятивних установ була названа Едвардом Кейном з Університету штату Огайо "бюрократичними азартними іграми".

Іншим важливим стимулом діяльності чиновника керівної установи є захист своєї кар'єри. Чиновники погоджуються з діями людей, які можуть вплинути на неї. Цими людьми є не платники податків, а політики, які намагаються утримати регулятивну установу від проведення жорсткого регулювання інститутів, які зробили великі внески під час передвиборних кампаній. Члени Конгресу часто намагаються вплинути на регулятивну установу, щоб ослабити вимоги щодо певної ощадно-позичкової асоціації, яка внесла значну суму в їхню передвиборну кампанію (див. вставку 11.2).

Крім того, і Конгрес, і адміністрація президента в 1980 і 1982 роках сприяли банківському законодавству, яке полегшило ощадно-позичковим асоціаціям займатися ризиковою діяльністю. Після прийняття такого законодавства зросла потреба у нагляді за сферою ощадно-позичкових асоціацій з огляду на розширення видів дозволеної діяльності Регулятивні установи ощадно-позичкових асоціацій потребували більше ресурсів для належного виконання наглядової діяльності. Проте Конгрес унаслідок лобістської активності цих асоціацій не був готовий надати потрібні кошти. Тому регулятивні установи ощадно-позичкових асоціацій значно скоротили свій персонал і фактично були вимушені припинити перевірки на місці, які були потрібні найбільше. Наприклад, з січня 1984 р. по липень 1986 р. декілька сот асоціацій не перевірялися жодного разу. Ба гірше, під інтенсивним тиском лобістських зусиль з боку ощадно-позичкових асоціацій Конгрес відмовився виконати прохання рейганівської адміністрації надати 15 млрд. дол. для Федерального страхового фонду ощадно-позичкових асоціацій - в цілому недостатньої суми для закриття неплатоспроможних асоціацій. Натомість Конгрес у 1987 р. прийняв Закон про конкурентне рівноправне банківництво, за яким виділялося лише 10,8 млрд дол. Одночасно Конгрес перешкодив регулятивним установам асоціацій виконувати свої обов'язки належним чином, внісши до закону про банківництво статті, що заохочують регулятивну стриманість.

Всі ці приклади свідчать, що структура нашої політичної системи створила серйозну проблему "власника-управителя", тобто у політиків є сильні стимули діяти скоріше у своїх власних інтересах, ніж в інтересах платників податків. Унаслідок високих витрат на передвиборні кампанії американські політики стають залежними від щораз більших внесків у передвиборні фонди. Ця ситуація дає змогу лобістам і іншим вкладникам у передвиборні кампанії впливати на політиків таким чином, що останні можуть діяти не в суспільних інтересах.

Безпринципна поведінка окремих наших політиків чітко виявилася в скандалі із ощадно-позичковими асоціаціями. Джим Райт, конгресмен від Техасу, який, будучи спікером палати представників, затримував прийняття банківського законодавства у 1987 p., був змушений піти у відставку у 1989 р. через звинувачення у зв'язках із ощадно-позичковими асоціаціями. Конгресмен Тоні Коело з Каліфорнії, організатор більшості в палаті представників, пішов у відставку після того, як стало відомо, що "Columbia Savings and Loan of Beverly Hills" з Каліфорнії надала йому позику в 100 000 дол. для купівлі так званих ганчір'яних облігацій. Сенатор Фернард С. Жермейн, один із авторів законодавства 1982 p., яке послабило регулятивні обмеження на ощадно-позичкові асоціації, програв, коли домагався переобрання, після того як його виборці дізналися про використання ним кредитної картки Ліги ощадних інститутів США для особистих розваг. Хоча політики наголошували на масштабах шахрайства, пов'язаного із збанкрутілими ощадно-позичковими асоціаціями, обминаючи проблему відповідальності за високі витрати на поруку цих асоціацій, всі вони, зрештою, відповідальні за високу ціну поруки. За оцінками окремих аналітиків, якби Конгрес і президент були готові мати справу з кризою ощадно-позичкових асоціацій на п'ять років раніше, то витрати платників податків були б на 100 млрд. дол. меншими. Криза ощадно-позичкових асоціацій ілюструє небезпеку значної залежності законодавців від тих, хто фінансує їхні кампанії. Пародія на відомі рядки з Уїнстона Черчілля все це підсумовує так: "Ніколи стільки грошей не пішло до провідних законодавців, які так тяжко працювали над законами, що коштують так дорого платникам податків".