Економіка грошей, банківської справи і фінансових ринків - Мишкін Ф.С. - Наскільки незалежною є фрс?

Коли у наступних трьох розділах ми розглядатимемо, як Федеральна резервна система проводить монетарну політику, то нам захочеться знати, чому ФРС вирішує здійснити саме такі політичні кроки, а не інші. Щоб зрозуміти дії ФРС, нам слід зрозуміти стимули, якими визначається поведінка ФРС. Наскільки вільною є ФРС від тиску з боку президента і Конгресу? Чи впливають на її діяльність економічні, бюрократичні або політичні обставини? Чи справді ФРС незалежна від тиску зовні?

Наскільки незалежною є фрс?

Федеральна резервна система виглядає зовсім вільною від політичного тиску, що чинять інші урядові установи. Члени Ради керуючих не тільки призначаються на чотирнадцятирічний строк (і тому не можуть бути зміщені зі своїх посад), але не можуть бути призначені вдруге, що усуває відомі спонуки для керуючих запобігати перед президентом і Конгресом. Для забезпечення незалежності ФРС від примх Конгресу, можливо, навіть важливішим є те, що її незалежність ґрунтується на значному джерелі доходів від її власності на цінні папери і меншою мірою від надання позичок банкам. Протягом останніх років, наприклад, ФРС мала чисті доходи після вирахування витрат понад 15 млрд. дол. на рік ФРС повертає більшу частину цих доходів Державній скарбниці і не стає від своєї діяльності багатшою, але цей доход дає ФРС важливу перевагу над іншими урядовими установами: вона не підпадає під процес асигнування засобів, що звичайно контролюється Конгресом. Справді, ФРС може і відмовлятися від перевірки Головного бюджетно-контрольного управління - ревізійного агентства уряду.

Оскільки влада контролювати грошові умови є звичайно синонімом до слова "влада", то ця функція Федеральної резервної системи визначає її незалежність більше, ніж будь-який інший чинник.

Однак Федеральна резервна система є об'єктом впливу Конгресу, бо законодавство, що визначає її діяльність, пишеться в Конгресі і може бути змінене в будь-який момент. Якщо законодавці незадоволені, як ФРС проводить монетарну політику, то часто загрожують перебрати

Графік 17.3. Неформальна структура влади Федеральної резервної системи.

контроль над фінансами ФРС і змусити її підкоритися бюджетним вимогам, як це роблять інші урядові установи. (Часто протягом року ви зустрічатимете газетні статті, що містять заклики ряду членів Конгресу до суворішого контролю над ФРС). Це - дієвий засіб застрашувати, і він звичайно утримує ФРС від надто далекого відходу від бажань конгресменів.

Конгрес також прийняв законодавство, яке робить ФРС відповідальнішою за свої дії. У 1975 р. Конгрес прийняв резолюцію 133, яка вимагає, щоб ФРС оголошувала свої цілі щодо темпів зростання грошових агрегатів. У законі 1978 р. Про повну зайнятість і збалансоване зростання (закон Гемфрі - Гокінса) від ФРС вимагають пояснень, як її цілі узгоджуються з економічними планами президента США.

Президент також може впливати на ФРС. На той час як Конгрес впливає на ФРС безпосередньо через законодавство, що визначає її здатність проводити монетарну політику, то президент може діяти через свій вплив на Конгрес. По-друге, хоча в теорії президент може призначити тільки одного або двох членів Ради керуючих протягом строку своїх повноважень, на практиці він призначає членів Ради значно частіше. Одна із причин цього полягає в тому, що більшість керуючих не служать свого повного чотирнадцятирічного строку. Оклади керуючих значно нижчі, аніж вони можуть заробити у приватному секторі. Отже, в керуючих виникають стимули для переходу в приватний сектор ще до закінчення строку їхніх повноважень. Крім того, президент може призначати нового голову Ради керуючих кожних чотири роки, і, за традицією, голова, що повторно не призначений, подає у відставку з Ради, тому можна призначити нового члена Ради.

Однак влада, яку має президент у справі призначення Ради керуючих, обмежується. Оскільки термін перебування на посаді голови і президентський строк не обов'язково збігаються, то президент часто виявляє, що голова Ради керуючих уже був призначений попередньою адміністрацією. Пауль Волкер, наприклад, був призначений головою у 1979 р. тодішнім президентом Джимі Картером, і його строк закінчувався у 1983 р., тобто через три роки після обрання президентом Роналда Рейгана. Перебуваючи під тиском бізнесменів, Рейган змушений був знову призначити Волкера, коли строк його перебування на посаді голови Ради закінчився, хоча початково Волкер був призначений президентом-демократом (Джимі Картером) .

Отож ми бачимо, що Федеральна резервна система має значну для урядової установи незалежність. Та все ж вона не вільна від політичного тиску. Справді, щоб зрозуміти поведінку ФРС, слід усвідомити, що політика відіграє дуже важливу роль.

Вставка 17.2. Ігри, в які грає ФРС

Як прогнозує теорія бюрократичної поведінки, ФРС повинна вести таку гру, щоб завуалювати свої дії для уникнення втручання Конгресу в її діяльність. У 1975 р. Конгрес прийняв резолюцію 133, яка вимагала, щоб ФРС повідомляла щоквартально банківському комітету палати представників і сенатові про цільові інтервали зростання грошових агрегатів для наступних дванадцяти місяців та інформувала, наскільки успішною була її діяльність у досягненні попередніх цілей. Один з прийомів ФРС полягав у тому, що вона повідомляла кілька грошових агрегатів (таких, як МІ, М2 і МЗ), а не один. Коли ФРС свідчила перед Конгресом про успіхи у досягненні її попередніх цілей, то зосереджувалася на тому грошовому агрегаті, темп зростання якого був найближчим до цільового завдання.

Крім цієї розумної тактики, ФРС винайшла процедуру встановлення завдань з грошових агрегатів (їх називають "базовим планом"), і це робить її цільові розрахунки менш вразливими та дозволяє уникати конфлікту з Конгресом. Щокварталу ФРС повинна переглядати цільові значення для грошових агрегатів шляхом порівняння цільових темпів зростання з тими, які фактично мали місце (нова база). Коли ФРС виходила за встановлене завдання, що часто траплялося після 1975 р., то вона завищувала значення майбутніх цілей, і тому ставало менш імовірним, що грошові агрегати перевищать цільові завдання у майбутньому. Так само, якщо фактичні показники були меншими за цільові завдання ФРС, то вона занижувала значення майбутніх завдань. Через це ставало менш імовірним, що грошові агрегати впадуть нижче цільових завдань у майбутньому. Нове законодавство передбачає, що ФРС має змінювати базу для її цільового інтервалу один раз на рік, що зменшує можливість зміни "базового плану".

Іншим свідченням того, що ФРС активно хоче завуалювати свої дії, є прагнення секретності, що віддзеркалюється в активному захисті її постійного зволікання з переданням директив FОМС Конгресові або громадськості Колишній офіційний представник ФРС заявив, що "багато штатних працівників визнавало, що (секретність) призначається для захисту ФРС від політичного нагляду"1.