Курс фінансів - Кудряшов В.П. - 12.3. Боргова політика і управління державним боргом

Обсяг і структура державного боргу відіграють важливу роль в макроекономічному розвитку країни, вирішенні соціальних проблем та динаміці міжнародних відносин. Зокрема, державний борг здійснює прямий і непрямий вплив на бюджетну політику, грошово-кредитний механізм, податкову систему, рівень інфляції, обсяги і напрями використання внутрішніх і зовнішніх заощаджень, залучення іноземних інвестицій та ін. На мікрорівні боргові зобов'язання держави впливають на величину залучення кредитних ресурсів підприємствами та установами, ціноутворення, формування процентних ставок, можливості мобілізації іноземних інвестицій для конкретних проектів та ін.

З метою досягнення позитивного впливу державного боргу на розвиток економіки доцільно проводити зважене управління його обсягами, структурою та динамікою. Треба враховувати, що державний борг завжди має раціональні межі, перевищуючи які, він із стабілізуючого перетворюється на фактор, який починає гальмувати розвиток фінансової системи. Управління державним боргом без урахування об'єктивних вимог та інтересів суб'єктів фінансових відносин нерідко призводить до негативних наслідків. Результатом може стати зниження рівня боргової безпеки держави, погіршення її фінансової стійкості, блокування зарубіжними інвесторами і навіть банкрутство.

Боргова політика – це діяльність, спрямована на визначення засад та напрямів формування, використання, погашення та обслуговування ресурсів, залучених за умов боргу. Проведення державної боргової політики має за мету сприяння стабільному економічному розвитку, стимулювання приросту ВВП та досягнення повної зайнятості, стримування інфляційних процесів, забезпечення фінансування соціальних програм, формування достатніх обсягів кредитних ресурсів для розвитку підприємницької діяльності, залучення необхідних обсягів

(і відповідної структури) іноземних інвестицій та ін. Для досягнення поставлених цілей використовуються певні методи управління державним боргом. В умовах перехідної економіки завдання такого управління значно ускладнюються. Причиною є незбалансованість між різними елементами фінансової системи, хронічний дефіцит фінансових ресурсів як на макроекономічному, так і на мікроекономічному рівнях, нестійкість позицій держави на міжнародних ринках та ін.

Слід звернути увагу на те, що мета державної боргової політики має передбачити врахування державного боргу не тільки як зобов'язань, а і як активу, спрямовуватися на досягнення оптимальних обсягів і структури державного боргу та забезпечення ефективного використання залучених активів.

На період до 2011 р. в Україні прогнозується зменшення частки державного боргу відносно ВВП. Такий підхід має певні позитивні сторони. Проте, якщо зменшення боргу супроводжуватиметься зниженням темпів розвитку економіки, стримуванням процесів проведення її структурної перебудови, затримками у впровадженні інновацій, призупиненням приростів інвестиційної діяльності, то такі заходи не можна вважати доцільними.

Заслуговує на увагу підхід до переорієнтації уряду на внутрішні запозичення. Можна погодитися з тим, що такі операції сприятимуть пожвавленню розвитку національного фондового ринку. Проте курс на збільшення державних внутрішніх запозичень може стати основою зменшення обсягу кредитних ресурсів, що буде пропонуватися вітчизняним товаровиробникам. За таких умов центральний банк замість призупинення тенденції до збільшення зовнішнього корпоративного боргу створюватиме умови для його нарощування.

Для забезпечення макроекономічної стабільності та зменшення боргового навантаження на видатки державного бюджету передбачено низку заходів. До них, зокрема, віднесено забезпечення розвитку ринку облігацій внутрішньої державної позики та сприяння здешевленню вартості грошових ресурсів для економіки. Для цього передбачається здійснити перетворення державних цінних паперів на універсальний та надійний інструмент управління ліквідністю фінансових установ, зокрема випуск облігацій внутрішньої державної позики на постійній основі, забезпечення постійного двостороннього котирування облігацій внутрішньої державної позики, випуску їх для некомерційних інвесторів.

Прийнято курс на утримання обсягу державного боргу відносно ВВП на економічно безпечному рівні та збереження відношення витрат на обслуговування державного боргу до дефіциту державного бюджету на рівні, не більше одного до трьох. Передбачається досягнення оптимізації структури боргу за валютою та строком погашення, зокрема збільшення частки боргу в національній валюті. Важлива роль відведена зменшенню вартості внутрішніх запозичень та сприяння зниженню вартості зовнішніх державних запозичень. Для збільшення попиту на облігації зовнішньої державної позики пропонується спростити процес їх придбання для резидентів, зокрема недержавними пенсійними фондами, компаніями зі страхування життя тощо.

Ще одним важелем підвищення ефективності боргової політики держави визначено удосконалення системи управління ліквідністю єдиного казначейського рахунку. До стратегічних завдань віднесено також застосування в процесі управління державним боргом операцій з дострокового погашення та інших активних операцій з управління державним боргом.

Управління державним боргом відіграє важливу роль в забезпеченні раціональних обсягів залучення і використання коштів на умовах позик. Особливе значення в процесі проведення таких операцій належить погашенню і обслуговуванню ресурсів, мобілізованих таким чином. У світовій практиці використовують декілька способів погашення державного боргу:

1) проведення передбачених умовами позик виплат основного боргу в установлені строки;

2) здійснення рефінансування позик;

3) викуп боргу або обмін боргових зобов'язань на інші активи, які перебувають в державній власності;

4) списання боргу повністю або частково, що здійснюється за ініціативою боржника та за рішенням кредиторів;

5) анулювання (повна відмова від виплати) боргу.

Рефінансування державного боргу – це погашення боргу за рахунок коштів, мобілізованих в результаті емісії і розміщення нових боргових цінних паперів або проведення реструктуризації позик. Кожний із названих способів рефінансування боргу має позитивні та негативні аспекти. Залучення коштів у процесі розміщення нових боргових цінних паперів держави є більш сприятливим для кредиторів. Адже в такому разі умови погашення боргу залишаються незмінними, а строки його погашення не пролонгуються. Такі операції є більш затратними для держави. Негативним моментом у використанні цього способу є і те, що відбувається накопичення боргу. В умовах здійснення невиваженої політики управління боргом така тактика може призвести до виникнення так званої перевернутої піраміди, коли проводиться погашення поточних боргів за рахунок нових емісій. Врешті-решт цей спосіб може спричините те, що фінансування боргу стане нераціональним і навіть збитковим для держави порівняно з іншими способами.

Реструктуризація боргу – це прийняття нового плану погашення боргу. Реструктуризація може проводитися за рахунок:

1) пролонгації боргу;

2) прийняття нової угоди, що передбачає зміну умов погашення боргу;

3) введення тимчасового мораторію на виплату процентів або частини основного боргу;

4) проведення конверсії боргу.

Конверсія позик – обмін поточних державних позик на нові зобов'язання. При цьому проводиться зміна умов проведення погашення та обслуговування заборгованості: строків погашення, ставок процентів, способів виплати доходів та ін. Конверсія може бути добровільною, обов'язковою і примусовою. У разі прийняття примусового варіанта конверсія здійснюється тільки в межах установленого періоду. Використовуються також такі методи рефінансування, пов'язані з конверсією, як консолідація позик (переведення короткострокових зобов'язань на довгострокові) та уніфікація позик (заміна або об'єднання декількох зобов'язань в одну позику).

При проведенні конверсії державні органи управління, як правило, намагаються перенести строки погашення позик на більш віддалені періоди. Це досягається, наприклад, за допомогою заміни старих боргових цінних паперів новими. Такі і операції є менш затратними з боку організації їх проведення порівняно з емісією і розміщенням нових, не пов'язаних позик. Але вони є більш складними за виконанням. Адже проведення конверсії позик потребує одержання згоди всіх або більшості кредиторів держави.

Прикладом може бути проведення випуску конверсійних облігацій внутрішньої державної позики (КОВДП) у 1998 р. У них були конвертовані ОВДП, випущені в 1997 р. і в 1998 p., які підлягали погашенню в 1999 р. Обмін проводився на добровільних засадах. Погашення КОВДП передбачалося здійснити (залежно від номера траншу) до 2001–2004 pp. За КОВДП в 1999 р. була передбачена виплата відсотків в обсязі 40% річних. У наступні роки доходи нараховувалися за плаваючою ставкою.

В окремих випадках держави-боржники вдаються до проведення дострокового викупу боргу. Такі операції здійснюють за наявності достатніх валютних резервів, чого досягають за рахунок нарощування темпів зростання ВВП і стимулювання експорту. В умовах, коли на фінансових ринках державні боргові цінні папери продаються з високим дисконтом, позичальнику стає вигідним проведення дострокового викупу боргу. Тоді загальна сума боргу зменшується, причому такий результат отримують без узгодження з кредиторами. Більш складними є операції з дострокового погашення неринкової частини боргу. Для їх здійснення потрібно одержати згоду з боку кредиторів.

У ситуації, коли державні борги країни накопичуються досить швидко, державні органи управління можуть вдатися до проведення списання їх сум. Здійснення таких операцій передбачає досягнення відповідних домовленостей з кредиторами. Останні можуть дати згоду на повне або часткове списання боргів за певних причин: непрогнозованих умов розвитку країни, погіршення її позицій на світових ринках з незалежних від уряду причин та ін. Відомо випадки списання зовнішніх боргів держав-позичальниць. В минулому десятиріччі західні інвестори дали згоду на списання 60% заборгованості Польщі на суму біля 15 млрд дол. США.

Рішення про анулювання (відмову від виплати) боргів приймають або на підставі політичних мотивів, або у разі фінансової неспроможності держави виконати свої зобов'язання. Прикладом анулювання боргів з політичних мотивів є відмова уряду СРСР від визнання зобов'язань царської Росії. Коли держава неспроможна виконати платежі з погашення та обслуговування позик, тоді в односторонньому порядку може бути прийняте рішення про відмову від проведення передбачених платежів на користь кредиторів. Така відмова одержала назву дефолту. Він можливий за умов, коли державні органи управління не здатні залучити необхідні кошти для обслуговування позик. Причиною може бути брак валютних резервів та відмова кредиторів від проведення рефінансування боргу.

Оголошення дефолту має негативні наслідки для економічного і політичного розвитку країни. В таких випадках, як правило, з боку світової спільноти блокується участь держави в проведенні міжнародних операцій. Зарубіжні кредитори відмовляються надавати додаткові кредити. Можливі фінансові санкції до держави-боржника, включаючи заморожування її активів в іноземних банках, проведення арештів державної власності за кордоном. Негативними наслідками може стати і відтік з внутрішнього фінансового ринку коштів нерезидентів, навіть скорочення експортно-імпортних операцій.

Обслуговування державного боргу охоплює мобілізацію і організацію виплати коштів, процентних платежів, нарахованих за використання фінансових ресурсів, одержаних в борг на умовах позики. Такі операції проводяться, як правило, за рахунок коштів державного бюджету. Та частина коштів, яка не перекривається доходами державного бюджету, вилучається з державних валютних резервів або підлягає рефінансуванню.

До джерел погашення та обслуговування державного боргу належать:

– кошти державного бюджету;

– фінансові ресурси державних цільових фондів;

– кошти центрального банку країни.

Управління державним боргом зводиться до заходів органів державної виконавчої влади із залучення і використання фінансових ресурсів за умов позик. Такі операції пов'язані з фінансуванням дефіциту державного бюджету та від'ємного сальдо платіжного балансу, забезпеченням реалізації державних, економічних та соціальних програм, зі сприянням розвитку підприємницької діяльності, збільшенню обсягів кредитування економіки та ін. Основним суб'єктом управління державним боргом є Кабінет Міністрів України, у складі якого провідна роль належить Міністерству фінансів України. Важливі функції також виконують Національний банк України, Міністерство економіки України, Державний експортно-імпортний банк України (фінансовий агент уряду, що здійснює обслуговування кредитів, наданих під гарантії уряду).

Управління державним боргом охоплює декілька напрямів (рис. 12.3):

1. Мобілізацію коштів з метою забезпечення фінансування програм, не перекритих іншими, крім пов'язаних з державним боргом, джерелами.

2. Організацію раціонального використання мобілізованих ресурсів.

3. Проведення сприятливого як для держави, так і для кредиторів погашення одержаних в борг коштів за умовами і строками.

4. Організацію обслуговування державного боргу в обсягах і структурі, узгоджених з кредиторами.

Мобілізація коштів з метою формування фонду фінансових ресурсів для забезпечення погашення і обслуговування державного боргу може проводитися у прямих та непрямих формах. До першої групи належать емісія і розміщення боргових цінних паперів держави як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках; залучення кредитів державними органами управління як вітчизняних, так і зарубіжних кредиторів, проведення взаємозаліків заборгованостей між державами та ін. Непрямі форми охоплюють проведення додаткових первинних емісій центральним банком; накопичення заборгованості з виплати заробітної плати в державному секторі економіки, а також пенсій, компенсацій та інших платежів населенню, передбачених законодавством; продаж зобов'язань держави фінансовим установам (як правило з дисконтом); проведення роботи з ліквідації бюджетної заборгованості суб'єктів господарської діяльності та ін.

Важливим є питання про розміри раціональних обсягів коштів, що використовуються з метою погашення та обслуговування державного боргу. Експерти вважають, що при цьому необхідно брати за основу показник у 1,5–2,0% від обсягу ВВП за умов забезпечення 4–5% темпів економічного зростання.

Рис. 12.3. Напрями управління державним боргом

До основних показників, що дають змогу провести аналіз результативності управління державним боргом, належать: частка суми державного боргу відносно ВВП, співвідношення між величиною державного боргу та обсягами експорту товарів і послуг, відношення загальної суми річних боргових платежів до прибутків, що одержано від експорту товарів і послуг, а також до ВВП. Так, за розрахунками спеціалістів Світового банку, критичним є рівень державного боргу, що становить 50% від ВВП. Межовою вважається частка державного боргу до обсягів експорту, у розмірі 20–25%.

Важливим напрямом управління державним боргом є проведення дострокового викупу його частини. В Україні такі операції ще не здійснюються, але їх проведення може стати доцільним. Прикладом може бути досвід Росії. Зокрема, проектом основних напрямів боргової політики Росії у 2006– 2008 pp. передбачається продовжити достроковий викуп найбільш дорогого держборгу. Майже 40% російського зовнішнього держборгу припадає на заборгованість колишнього СРСР за кредитами, реструктуризованими Паризьким клубом кредиторів. У зв'язку з цим визнається необхідність трансформації клубної заборгованості у ринкові інструменти або її суттєве скорочення.

У 2005 р. Мінфіном України проведені операції з перетворення зовнішнього боргу на внутрішній, здійснено спроби виправити досягнутий дисбаланс: зовнішні зобов'язання на початок року становили 75% всього боргу. Така політика дала певні результати. За дев'ять місяців частка зовнішніх зобов'язань зменшилася до 71,7% у гривневому еквіваленті, у доларовому вираженні зниження цієї частки вагоміше – з 76 до 70,7%.

Проте, переорієнтування на проведення внутрішніх державних запозичень може мати і негативні наслідки, зокрема, виникає загроза появи "ефекту витіснення". Замість збільшення вкладень в економіку суб'єкти господарювання купують більше безризикових зобов'язань держави. Такі заходи можуть призвести до стримування темпів зростання обсягів ВВП.

Згідно з Прогнозом показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на 2008–2010 pp., схваленого постановою Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2006 р. № 1359, важливою умовою підтримки макроекономічної стабільності у середньостроковій перспективі визначено дотримання економічно безпечного рівня бюджетного дефіциту (що не перевищуватиме 3% ВВП). Формування бюджету з дефіцитом пояснюється наявністю значних потреб у ресурсах на проведення реформ в усіх сферах, розвитку інфраструктури та підвищенні якості адміністративних і соціальних послуг. Прийнято також, що рівень дефіциту державного бюджету у відсотках до ВВП залишатиметься стабільним та не буде перевищувати 2,55%. Важливим є і те, що обсяг фінансування дефіциту бюджету за рахунок боргових джерел і надходжень від приватизації не буде перевищувати величини капітальних видатків бюджету на відповідний рік.

У проведенні управління державним боргом використовуються різні способи. До них належать: продаж вимог простроченого боргу, проведення дострокового викупу боргу, здійснення трансформації внутрішнього боргу у зовнішній, формування розвитку ринку державних цінних паперів, проведення заміщення боргів. Запровадження таких способів в Україні тільки розпочалося. Удосконалення управління державним боргом передбачає обґрунтування їх більш раціонального використання.

Прикладом продажу прав вимоги простроченого боргу перед державою може бути проведення 21 аукціону з продажу боргів перед державою у грудні 2006 p. ЗАТ "Українська між- банківська валютна біржа" 26 грудня 2006 р. проведений двадцять перший відкритий аукціон з продажу Мінфіном прав вимоги погашення простроченої понад три роки заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою, або під державні гарантії.

Навчальний тренінг

Контрольні запитання

1. Що таке державний борг?

2. Які фактори впливають на формування державного боргу?

3. Дайте визначення капітального і поточного державного боргу.

4. Які зобов'язання відносять до прямого і гарантованого боргу?

б. В яких випадках державний борг розцінюється як активний і пасивний?

6. Дайте визначення внутрішнього та зовнішнього боргу.

7. Які види заборгованості входять до складу внутрішнього державного боргу?

8. Перерахуйте особливості заборгованості уряду перед центральним банком.

9. Яку заборгованість вважають зовнішнім державним боргом?

10. Класифікуйте форми державного зовнішнього боргу.

11. Які ви знаєте способи погашення та обслуговування державного боргу?

12. Що таке рефінансування позик?

13. Розкрийте зміст поняття "реструктуризація боргу".

14. Дати визначення поняттю "конверсія позик" та поясніть, якими способами вона проводиться.

15. За яких умов здійснюється достроковий викуп боргу?

16. Що таке дефолт і які його наслідки?

17. На досягнення яких цілей спрямований процес управління державним боргом?

18. Назвіть напрями управління державним боргом.

19. Дайте характеристику прямих та непрямих форм мобілізації коштів для погашення та обслуговування боргу.

20. Які ви знаєте показники результативності управління державним боргом?

Тести

1. Державний борг – це:

A. Сукупність зобов'язань держави за платежами, які необхідно виконати на підставі одержаних або гарантованих активів, товарів та послуг, отриманих у попередні періоди.

Б. Залучення державними органами управління грошових коштів з метою фінансування видатків бюджету.

B. Залучення депозитів до державного банку.

2. Капітальний державний борг охоплює:

A. Загальну суму заборгованості країни в поточному році.

Б. Боргові зобов'язання країни, розміщені на міжнародному фондовому ринку.

B. Загальну суму заборгованості і процентних виплат, які мають бути сплачені за зобов'язаннями держави.

3. До поточного державного боргу належать:

A. Сума зобов'язань держави, яка підлягає виплаті в поточному році.

Б. Сума зобов'язань держави, яка підлягає виплаті у наступному році.

B. Загальна сума заборгованості країни, що утворилася за попередні роки.

4. До зовнішнього державного боргу відносять такі види заборгованості:

A. Позики, залучені від операцій з борговими цінними паперами держави на внутрішньому ринку.

Б. Кредити, одержані урядом від центрального банку.

B. Зобов'язання за позиками, що надані міжнародними організаціями та закордонними комерційними банками.

5. Державний борг розглядається як пасивний, коли:

A. Залучені кошти використовуються для виплати боргу.

Б. Одержані кошти спрямовані на поточне споживання.

B. Використання фінансових ресурсів приводить до активізації економічного розвитку країни.

6. Рефінансування державного боргу – це:

A. Погашення боргу за рахунок коштів, мобілізованих шляхом емісії та розміщення нових боргових цінних паперів або проведення реструктуризації позик.

Б. Анулювання боргу.

B. Списання частини боргу кредиторами.

7. Конверсія позик – це:

А. Використання коштів резервних фондів з метою погашення позики.

Б. Залучення позик державними установами шляхом емісії нових цінних паперів.

В. Обмін поточних державних позик на нові зобов'язання.

8. Оголошення дефолту здійснюється, коли:

A. Держава володіє достатньою кількістю фінансових резервів для погашення лише частини боргу.

Б. Державні органи управління не здатні залучити необхідні кошти для обслуговування позик, а кредитори не дають згоди на проведення рефінансування боргу.

B. Іноземні кредитори дають згоду лише на реструктуризацію позики.

Завдання

1. Є такі показники з розміщення і обслуговування державного боргу, який має бути погашеним за п'ять років:

на початок звітного періоду (поточного року):

– сума капітального боргу становила 75,8 млрд грн;

– величина поточного боргу – 16,8 млрд грн;

2) протягом звітного періоду:

– сума боргу, що була погашена, становить 7,2 млрд грн;

– величина викупленого боргу за рахунок довгострокових кредитів НБУ, що погашаються у 4-му і 6-му звітних періодах, – 7,3 млрд грн;

– сума списаного боргу кредиторши – 1,2 млрд грн;

– сума реструктуризованого боргу за умов погашення, починаючи з другого року, рівномірними річними платежами (в 2-му, 3-му, 4-му, 6-му роках) – 1,1 млрд грн;

– введено річний мораторій на виплату відсотків за позиками до третього року (їх погашення здійснюється в 3-му, 4-му і 5-му періодах рівномірними платежами – 0,2 млрд грн);

– додатково залучено середньострокових позик зі строком погашення в 4-му і 5-му періодах – 0,8 млрд грн;

– погашено кошти за державними гарантіями за кредитами в поточному році – 1,04 млрд грн.

Розрахувати:

1) суму поточного боргу наприкінці кожного звітного періоду за умови, коли на його початку вона дорівнює 15,8 млрд грн;

2) величину капітального боргу на кожний звітний період за умови щорічного виділення коштів з бюджету в сумі:

– Д – для погашення заборгованості в другому періоді;

– Д₁ для погашення заборгованості в 3-му і 4-му періодах;

– Д₂ – для погашення заборгованості в 5-му періоді.