Нині в Україні відбулося багато позитивних зрушень щодо визнання об'єктивної необхідності становлення реального самоврядування як права та здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення. Хоча дехто з, громадян, навіть урядовців І народних депутатів, місцеве самоврядування ще сприймають як додаток до державної влади. Це є підтвердженням того, як глибоко вкоренилися у суспільстві колишні радянські стереотипи громадського мислення.
Змінити погляди суспільства на місце і роль місцевого самоврядування може лише позитивне вирішення того:
o наскільки реальним, а не продекларованим є місцеве самоврядування;
o наскільки органи місцевого самоврядування самостійні у вирішенні місцевих проблем;
o чи має ця самостійність достатнє матеріальне та фінансове підґрунтя.
Визнано, що однією з головних підвалин кожної демократичної держави є місцеве самоврядування, функціонування якого здійснюється на засадах самостійності та фінансової незалежності. Практика діяльності органів місцевого самоврядування в умовах легітимізації їхніх прав довела, що саме фінансова незалежність є вирішальною у здійсненні функцій і завдань, які на них покладаються в сучасних складних умовах становлення української держави.
Без перебільшення можна сказати, що матеріально-фінансова самостійність є необхідною умовою втілення всіх інших принципів місцевого самоврядування. Від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних функцій органами місцевого самоврядування. Самостійність завжди буде лише формальною, якщо залишатиметься залежність у фінансовому плані.
Виняткова важливість проблем фінансової самостійності місцевих властей спонукає багатьох вчених вивчати ці питання, теоретично обґрунтовувати дефініції, визначати доцільні межі фінансової незалежності, розробляти конкретні механізми практичного втілення цього принципу.
Фінансову незалежність місцевого самоврядування можна розглядати як можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного та соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління. Вона також означає, що передумовою фінансової незалежності є розумна, з точки зору економічної доцільності, децентралізація влади та адекватний розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між центром і органами місцевого самоврядування. Концептуальні основи фінансової незалежності місцевого самоврядування полягають в оптимальному врахуванні інтересів держави, підприємницьких структур, населення і місцевого самоврядування. При цьому слід пам'ятати, що нічим не обмежена фінансова незалежність місцевого самоврядування має такі ж негативні ознаки, як і надмірна централізація у використанні фінансових ресурсів, що створюються на даній території.
Поряд із поняттям "фінансова незалежність" застосовується поняття "фінансова автономія" місцевих органів влади.
Головною ознакою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є володіння та самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Такі фінансові ресурси необхідні місцевим властям для реалізації намічених цілей програм економічного та соціального розвитку території відповідно до обраних пріоритетів. Фінансову незалежність слід розуміти як незалежність від загальнодержавних органів влади щодо прийняття певних рішень із проблем місцевого самоврядування і, головне, забезпечення їхнього вирішення за допомогою відповідних коштів.
Лептимність місцевого самоврядування в Україні підтверджує Конституція, а Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено систему та гарантії місцевого самоврядування, засади організації та діяльності, правового статусу та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Серед усіх принципів функціонування місцевого самоврядування, визначених цим законом, особливого значення набуває принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, яким воно наділено в межах повноважень, визначених законодавством. Правова та організаційна самостійність виявляється у наданні органам місцевого самоврядування певних владних повноважень, в межах яких вони діють самостійно, приймають відповідні правові рішення, а також несуть відповідальність за виконання цих повноважень. Крім того, органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Підґрунтям правової та організаційної самостійності органів місцевого самоврядування є матеріальна та фінансова основа, до складу якої входять: . o рухоме та нерухоме майно, яке с у комунальній власності;
o доходи місцевих бюджетів;
o позабюджетні фонди (у тому числі валютні);
o інші кошти;
o земля та інші природні ресурси, що є у комунальній власності;
o об'єкти спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.
Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" легітимізується фінансова незалежність місцевого самоврядування. Це:
o самостійність розробки, розгляду, затвердження та виконання місцевих бюджетів; внесення змін до місцевих бюджетів;
o встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їхніх ставок в межах, визначених законодавством;
o надання пільг за місцевими податками та зборами;
o випуск місцевих позик, лотерей та інших цінних паперів;
o отримання позик з Інших місцевих бюджетів та інших джерел;
o передача коштів з відповідного місцевого бюджету до інших місцевих бюджетів;
o розміщення належних органам місцевого самоврядування коштів у банках, отримання відсотків, зарахування їх до доходів місцевих бюджетів;
o утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) фондів;
o розпорядження комунальним майном;
o встановлення в порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів на послуги, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності;
o право створення комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ.
Нині вирішальне значення для забезпечення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування мають здебільшого доходи місцевих бюджетів. Це зумовлено тим, що об'єкти комунальної, а також спільної власності належать переважно до невиробничої сфери (школи, дитячі садки, лікарні, поліклініки, культурні та спортивні заклади). Вони є неприбутковими організаціями і, як правило, перебувають на повному або частковому утриманні за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Права місцевих органів самоврядування щодо створення позабюджетних цільових фондів нині надзвичайно обмежені. Органи місцевого самоврядування позбавлені можливості створювати валютні фонди ще з 1993 року. Запровадження таких жорстких обмежень спричинене численними порушеннями у формуванні позабюджетних фондів, надходженням до них коштів, які повинні були спрямовуватися до місцевих бюджетів, відсутності дієвого контролю за використанням цих фондів.
o Місцеві позики не набули в Україні належного поширення, притаманного ринковим країнам, через неврегульованість правових та організаційних процедур їхнього розміщення та обігу, нерозвинутості інфраструктури фондового ринку, відсутності вільних коштів у підприємницьких структур і населення, недовіри до державних цінних паперів тощо. Однак поширенню практики випуску муніципальних позик перешкоджає-насамперед відсутність реальної та мобільної до конвертації у грошові кошти застави для муніципальних цінних паперів, а також невизначеність механізмів повернення вкладених населенням коштів у разі фінансової неспроможності тих органів, які випустили ці позики.
Земля та інші види природних ресурсів, які знаходяться на території місцевого самоврядування, лише номінальне входять до складу їх матеріальної та фінансової бази, адже вони не включені до переліку об'єктів, щодо яких виникає право комунальної власності. Більше того, невизначеність правових відносин щодо володіння землею та іншими природними ресурсами не дає підстави для розгляду цих об'єктів як важливої передумови функціонування органів місцевого самоврядування на засадах фінансової незалежності.
Отже, останніми роками спостерігається звуження сфери застосування і навіть відмирання багатьох Інституцій, притаманних місцевим фінансам. Склалося становище, при якому поняття місцевих фінансів в територіально визначених межах визначається здебільшого лише відносинами формування та використання коштів місцевих бюджетів.
З огляду на це, поряд з питанням фінансової незалежності органів місцевого самоврядування в цілому дуже актуальною постає проблема самостійності місцевих бюджетів як визначальної складової фінансової незалежності місцевого самоврядування.
Бюджетна самостійність (в економічній літературі також бюджетна автономія) - це один із основних принципів побудови бюджетної системи. Важливість дотримання цього принципу тепер не викликає ніяких сумнівів. Встановлення дійсної самостійності кожного бюджету відповідає засадам бюджетного федералізму, які набувають дедалі більшого поширення в побудові бюджетних систем, у тому числі й унітарних держав. У свою чергу, розвиток бюджетного федералізму притаманний економічним системам, організованим за ринковим типом. Отже, встановлення та забезпечення самостійності місцевих бюджетів є важливим завданням у процесі ринкової трансформації українського суспільства.
Європейською хартією місцевого самоврядування окремо не висувається вимога щодо самостійності бюджетів місцевих властей, лише визначається їхня автономія щодо здійснення своїх функцій, а також право на власні фінансові ресурси.
Декларацією про принципи місцевого самоврядування в державах - учасницях Співдружності, проголошеною
29.10.1994 p., зазначено, що представницькі органи місцевого самоврядування самостійно приймають місцеві бюджети. Самостійність місцевих бюджетів, згідно з Декларацією, гарантується:
o державною підтримкою розвитку продовольчої сфери за допомогою податкової, інвестиційної та кредитної політики, наявністю власних бюджетних доходів і достатнім рівнем закріплених доходів;
o правом органів місцевого самоврядування визначати напрямки використання бюджетних коштів;
o забороною на вилучення вільних залишків коштів місцевого бюджету;
o відшкодуванням збитків, завданих державними органами і органами місцевого самоврядування іншого рівня;
o стабільністю економічного законодавства. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямків їхнього використання відповідно до законодавства України. Таке досить стисле тлумачення бюджетної самостійності було розвинуте ухваленим у 1997 р. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Розглянемо детальніше деякі положення цього важливого документа. Уст. 16, зокрема, зазначено, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Необхідність існування цієї норми закону зумовлена відходом від попередньої багаторічної практики включення кожного нижчестоящого місцевого бюджету до наступного за рівнем бюджету і так аж до Державного бюджету колишнього СРСР. Крім того, законом, зокрема, зазначено, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів місцевих бюджетів відповідно до чинного законодавства (ст. 61).
Держава здійснює фінансову підтримку місцевого самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих
бюджетів, контролює законне, доцільне, економне, ефективне витрачання коштів та їхній належний облік. Важливою нормою цього закону є те, що держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У тому разі, якщо доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавними податками та зборами перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із цього бюджету до державного частину надлишку. Порядок вилучення встановлюється законом про державний бюджет (ст. 62).
Самостійність місцевих бюджетів закріплена визначеним законом порядком використання вільних бюджетних коштів. Так, встановлено, що доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, суми перевищення доходів над видатками, що утворилися внаслідок збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про напрямки використання таких коштів приймається відповідю радою народних депутатів (ст. 65).
Самостійність місцевих бюджетів також визначається захищеністю їхніх доходів при прийнятті рішень органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення цих повноважень, щороку передбачаються законом про державний бюджет.
Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Такі рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів, а витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою (ст. 67).
Підсумовуючи викладки положень закону, можна дійти висновку, що основними складовими поняття самостійності місцевих бюджетів у. чинному законодавстві є:
o невключення місцевих бюджетів до державного та інших бюджетів;
o наявність власних та закріплених джерел доходів місцевих бюджетів;
o право самостійно визначати напрямки використання бюджетних коштів;
o право самостійного використання вільних бюджетних коштів, а також законодавчого обмеження можливості їх вилучення;
o компенсація державою додаткових видатків органів місцевого самоврядування, які виникають унаслідок рішень, що ухвалюють органи державної влади.
Слід зазначити також, що передбачені чинним законодавством норми, які гарантують самостійність місцевих бюджетів, відповідають сучасним уявленням про бюджетну автономію, що сформувалися в економічній літературі.
Не відкидаючи важливість урахування обсягів фінансової допомоги місцевим властям з боку центрального уряду, в доповіді експертної комісії з проблем місцевих та регіональних фінансів Ради Європи "Політика субсидування органів місцевого самоврядування" зазначається, що для незалежності органів місцевого самоврядування важливішими, ніж структура субсидій, є обсяги місцевих податкових надходжень. При цьому слід враховувати принципово інший підхід до місцевого оподаткування і сам склад місцевих податків у зарубіжних країнах порівняно з наявним у вітчизняній практиці.
Неабияка важливість проблем формування дохідної бази місцевих бюджетів змушує нас ще раз звернутися до групування дохідних джерел, проте в контексті питань, що розглядаються, проведемо його за ознаками, відмінними від тих, які були застосовані у попередніх розділах. Залежно від територіальної локалізації, у складі доходів місцевих бюджетів доцільно вирізняти: 1) доходи, одержані на території даного бюджету і 2) доходи, одержані на інших територіях, які за допомогою перерозподілу були спрямовані до певного місцевого бюджету (дотації, субвенції).
В свою чергу, доходи, одержані на території місцевого бюджету, поділяються на власні, закріплені та регулюючі.
З огляду на те, що визначальними для місцевих бюджетів є власні доходи, зупинимося на них детальніше. Залежно від способу одержання власних доходів їх можна поділити на:
o податкові доходи (місцеві податки та збори);
o доходи від надання послуг органами місцевого ^самоврядування (прибирання території, вивезення сміття, парковка автотранспорту тощо);
o доходи від комунального майна (орендна плата, надання права на полювання, рибальство, плата за торгові місця на ринках, частина прибутку комунальних підприємств, кошти від приватизації комунального майна).
НІ в законодавчих документах, ні в економічній літературі немає чіткого визначення переліку ні власних, ні закріплених доходів місцевих бюджетів. Згідно з практикою бюджетування, власними слід вважати доходи, які виникають унаслідок рішень, що приймають органи місцевого самоврядування. Закріпленими слід вважати доходи, які на стабільній основі повністю передаються до місцевих бюджетів. Звичайно, за своєю природою закріплені доходи - це загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі. У чинному законодавстві відсутнє також визначення поняття регулюючих, доходів. Більше того, нерідко поняття "власні" та "закріплені", "закріплені" та "регулюючі" доходи ототожнюються.
Так, у ст. 62 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Не зрозуміло, чи регулюючі доходи надходять до складу доходів Місцевих бюджетів чи ні. Хоча сам термін "регулюючі доходи" активно використовувався певний час вітчизняним законодавством (зокрема Законами "Про Державний бюджет України" на 1992 р. і 1993 р.).
Власними можна вважати лише доходи, які відповідають таким вимогам:
o кошти, які одержують органи місцевого самоврядування, мають бути локалізовані, тобто територіально закріплені. Виконання цієї умови дає змогу встановити безпосередній зв'язок між податковими надходженнями на певній території та діяльністю місцевих властей, обраних населенням цієї території, з запровадження податків, зборів, платежів, визначення їхніх розмірів, надання пільг тощо;
o місцеві органи самоврядування повинні мати право самостійно визначати напрямки витрачання одержаних коштів, грунтуючись на конституційних вимогах і чинному законодавстві, а також на обраних місцевих пріоритетах економічного та соціального розвитку. Самостійність витрачання коштів створює передумови для контролю з боку виборців за результативністю діяльності місцевих властей;.
o органи місцевого самоврядування повинні повною мірою контролювати власні дохідні джерела. Контроль за мобілізацією та використанням власних доходів передбачає також право місцевого самоврядування самостійно встановлювати ставки оподаткування та розміри плати за місцеві послуги.
Отже, власними можна вважати лише доходи, які одночасно відповідають таким вимогам: є територіально локалізованими, тобто безпосередньо залежними від діяльності місцевих властей, які повною мірою їх контролюють і використовують на свій розсуд. Іншими словами, власними доходами можна вважати доходи, надходження яких визначається політикою та діяльністю органів місцевого самоврядування.
Якщо керуватися таким концептуальним підходом щодо визначення складу власних доходів, то слід зазначити.
ШО ним вимогам не відповідає жоден вид доходів місцевих бюджетів.
У вищенаведеному матеріалі досліджувалася структура доходів місцевих бюджетів України останніми роками, була визначена та незначна частина, яка формується за рахунок власних доходів, у тому числі місцевих податків і зборів. За нинішніх умов місцеві бюджети опинилися у повній залежності від центрального уряду, який визначає нормативи відрахувань від регулюючих податків і розміри дотацій та субвенцій з Державного бюджету України. Фінансову самостійність місцевих органів самоврядування обмежує не лише майже повна їхня залежність від загальнодержавних доходів, а й нестабільність практики бюджетного регулювання. Щорічні зміни у складі доходів місцевих бюджетів, механізму бюджетного регулювання унеможливили здійснення місцевими властями не лише перспективної фінансової політики, а й нормальних умов функціонування протягом року.
Така ситуація веде до дискредитації місцевої влади і як наслідок державної влади загалом. Недостатність фінансових ресурсів на місцевому рівні приводить до того, що органи місцевого самоврядування намагаються покращити своє фінансове становище за рахунок невиконання або хоча б несвоєчасного виконання зобов'язань перед державою за податками, які надходять до Державного бюджету України, зборами до Пенсійного фонду України та інших цільових фондів. Нерідко місцеві органи самоврядування спрямовують зусилля місцевих фіскальних органів на справляння насамперед тих загальнодержавних податків, які повністю надходять до місцевих бюджетів, а не тих, які надходять до державного.
Не викликає заперечень висновок про те, що в унітарних державах не може бути цілком самостійних органів місцевого самоврядування, принаймні їх не так багато. Загалом доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок двох джерел: власних доходів і частини загальнодержавних. Але наскільки вагомі власні доходи? Яка залежність місцевих бюджетів від загальнодержавних надходжень? Чи достатні власні доходи для виконання власних повноважень? Ймовірно, виконання власних повноважень місцевих органів самоврядування повинно забезпечуватися надходженням до місцевих бюджетів власних доходів.
ІЗ проблемами формування власної дохідної бази місцевих бюджетів тісно пов'язане питання податкової (фіскальної) автономії місцевих властей. На думку спеціалістів, для України характерна низька податкова автономія органів місцевого самоврядування тому, що більша частина доходів місцевих бюджетів формується за рахунок регулюючих доходів і дотацій або субвенцій, які надаються за рішенням уряду України. Податкова автономія обмежується лише правом запровадження місцевих податків і зборів згідно з переліком і в межах, визначених Верховною Радою України, а також наданням пільг за місцевими податками та зборами згідно з чинним законодавством.
Залежність місцевих бюджетів від центрального уряду, а отже, від державного бюджету можна зменшити за допомогою надання права органам місцевого самоврядування запроваджувати власні податки та самостійно встановлювати ставки оподаткування (приконтролі загальнодержавних органів за загальним рівнем оподаткування). Це сприятиме встановленню справжньої фінансової самостійності місцевого самоврядування.
Питання фінансової автономії місцевих властей - це питання не суто економічного змісту. Воно завжди мало політичний підтекст. Проблема надання права місцевим органам самоврядування запроваджувати на своїй території власні податки потребує відповіді на запитання: чи довіряє держава місцевим властям? Саме так сформулював цю проблему ще у ХГХ ст. італійський вчений Конільянц.
Проте система місцевих фінансів не може бути незалежною, якщо органи місцевого самоврядування не будуть мати податкової автономії, якщо з усієї сукупності об'єктів оподаткування не вирізнятимуться деякі з них для цілей місцевого оподаткування.
Аналіз практики формування та використання місцевих бюджетів України дає змогу дійти висновку, що самостійність місцевих бюджетів є лише формальною, а не реальною. Недостатньо продекларувати принцип самостійності, треба законодавчо встановити конкретні механізми його реалізації. Насамперед це стосується визначення та чіткого розмежування повноважень державної влади й органів місцевого самоврядування. На цій основі - розмежування доходів і видатків усіх бюджетів, теоретичного обгрунтування понять "власні" та "закріплені" доходи місцевих бюджетів.
Отже, визначальними факторами при обґрунтуванні політики розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи повинні стати ефективність витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю суб'єктів підприємництва, встановлення залежності між розміром бюджетних витрат-і результатами економічної діяльності в регіонах.
Треба переглянути склад місцевих податків і зборів з метою посилення їхньої фіскальної ролі, віднести до місцевих окремі загальнодержавні податки та збори, які нині закріплені за місцевими бюджетами. Самостійність місцевих бюджетів, а отже, й фінансова незалежність органів місцевого самоврядування повинна бути підкріплена наданням їм права самостійного встановлення місцевих податків і зборів.
Розглядаючи самостійність місцевих бюджетів, слід враховувати також сучасні загальноекономічні фактори соціально-економічного розвитку України, такі як спад обсягів валового внутрішнього продукту, дефіцитність фінансових ресурсів, інфляція, нерозвинугість фондового ринку, нестабільність законодавчої бази тощо. Без вирішення цих, а також багатьох інших складних проблем перехідного періоду розвитку економіки України неможливо вести мову про фінансову незалежність місцевого самоврядування та побудову демократичної держави.