Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 1.6. Основи фінансової автономії місцевих органів влади

Самоврядування територіальних колективів, її самостійність базується на фінансовій автономії. Питання забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування в Україні поки що не розроблено .

Що ж слід розуміти під поняттям "фінансова автономія місцевих органів влади"? Зміст терміну "автономія" має грецьке походження від понять, які можна перекласти так: "сам" і "закон". У буквальному розумінні це означає: сам пишу (приймаю) закони. Саме слово автономія розкриває зміст терміну самоврядування і тісно з ним пов'язане. Термін "самоврядування" можна тлумачити як автономне функціонування будь-якої організації, у тому числі й територіальної. Це означає, що рішення організації, яка має автономію, приймаються її членами. Члени цієї організації свої справи вирішують спільно. В такій організації немає розриву між об'єктом і суб'єктом управління. Організація для управління справами створює свій апарат, не втрачаючи при цьому властивостей самоврядування .

Особливою формою автономії є фінансова автономія. Фінансова автономія - це самоврядування у сфері фінансів. Фінанси місцевих органів влади являють собою систему формування, розподілу та використання місцевою владою фінансових ресурсів для забезпечення покладених на неї функцій і завдань. Принцип автономності реалізується в тому, що таку систему кожен місцевий орган влади створює сам. Він обирає її модель, внутрішню структуру, визначає співвідношення між окремими елементами.

Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування .

Фінансова автономія місцевих органів влади може розглядатися в контексті функцій, які покладаються на ці органи влади. У державі має бути чіткий розподіл функцій між рівнями влади. Відокремлення від завдань центральної влади завдань, що покладаються на місцеву владу, зумовлює потребу в таких фінансових джерелах, на які може впливати місцева влада. Саме такий підхід передбачає Європейська хартія про місцеве самоврядування. Країни, які підписали Європейську хартію мають визнавати органи місцевого самоврядування, уповноважених приймати рішення, та користуються широкою автономією щодо компетенцій, порядку здійснення цих компетенцій і засобів, необхідних для виконання своєї місії .

Фінансова автономія місцевих органів влади - це фінансова незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Для ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань необхідна не тільки організаційна і адміністративна незалежність, а й фінансова незалежність.

Фінансова автономія місцевих органів влади є об'єктивно необхідною складовою, організованою за принципом розподілу функцій державної влади. Саме існування органів місцевого самоврядування ставиться під сумнів без фінансової автономії місцевих органів влади, а також державної влади, організованої за принципом розподілу функцій між її рівнями. У Європейській хартії місцевого самоврядування, у зв'язку із цим наголошується, що законні повноваження на виконання певних обов'язків не мають сенсу, якщо місцеві органи влади позбавлено необхідних для цього фінансових засобів .

У Європейській декларації прав міст, прийнятій Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи наголошується, що громадяни європейських міст мають право на "фінансові механізми і структури, які дозволяють місцевим органам влади знаходити фінансові засоби, необхідні для здійснення прав, визначених у цій Декларації" .

У Декларації про принципи місцевого самоврядування в державах - учасницях Співдружності, прийнятій Міжпарламентською асамблеєю СНД підкреслюється необхідність фінансової автономії місцевих органів влади. У статті 4 Декларації зазначається, що законодавство про місцеве самоврядування має встановити права територіальних співтовариств на матеріально-фінансові ресурси, достатні для самостійного здійснення органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і повноважень.

Фінансова автономія місцевих органів влади може бути реалізована лише за умови, що ці органи зможуть будувати власні фінансові системи на основі своїх рішень. Місцеві органи влади в межах закону та своїх повноважень, мають самостійно визначати свої видатки, доходи, способи формування доходів, самостійно будувати відповідні фінансові інститути, мати власну компетенцію в системі фінансових відносин .

Таким чином, головним критерієм, який засвідчує фінансову автономію місцевих органів влади, є наявність у них прав прийняття рішень у сфері власних фінансів. Якщо такого права не передбачено в законодавстві, то місцева влада фінансової автономії не має.

Право прийняття рішень є загальною передумовою фінансової автономії місцевих органів влади. Є ряд критеріїв, на основі яких можна визначити масштаби та межі фінансової автономії місцевої влади. Автором пропонується система таких показників .

Передовсім це система прав, які визначають фінансову компетенцію місцевих органів влади:

- право на самостійну розробку, затвердження та виконання місцевого бюджету,

- право податкової ініціативи (право встановлення місцевих податків і зборів),

- право утворення позабюджетних, валютних, страхових, резервних, пенсійних та інших цільових фондів .

- право на залучення кредитних ресурсів, право на надання кредитів і надання гарантій фізичним та юридичним особам за кредитами,

- право на встановлення цін і тарифів на продукцію та послуги комунальних підприємств,

- право на запровадження штрафів та інших фінансових санкцій,

- право на створення власних фінансово-кредитних установ .

- право участі в капіталі й доходах господарських підприємств,

- право на користування, володіння і розпорядження комунальною власністю, право розпорядження прибутками комунальних підприємств та інших підприємств, які перебувають у власності місцевих органів влади, та деякі інші права.

За різних умов місцеві органи влади можуть мати різні обсяги фінансової компетенції і, таким чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади може бути визначено також системою кількісних показників:

- частка видатків на реалізацію власних повноважень,

- частка обов'язкових видатків,

- частка видатків для забезпечення делегованих повноважень,

- питома вага власних доходів, питома вага власних і переданих (закріплених) доходів,

- частка доходів від місцевих податків і зборів та незв'язаних субсидій,

- ступінь залежності від окремих доходних джерел

- коефіцієнт податкоспроможності окремої адміністративно-територіальної одиниці чи територіального колективу.

Кожен із перелічених показників засвідчує різні аспекти фінансової автономії місцевих органів влади. Коротко зупинимося на кожному із запропонованих кількісних показників фінансової автономії місцевих органів влади.

Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характеризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого державного контролю. Це - показник автономії місцевих органів влади від державної влади.

Показник частки обов'язкових видатків характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Зазначений показник вказує на масштаби втручання державної влади у сферу діяльності місцевих органів влади. Якщо місцевий орган влади не в змозі забезпечити фінансування обов'язкових видатків на рівні державних стандартів, то держава надає йому необхідну фінансову допомогу.

Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для забезпечення місцевими органами влади. Видатки місцевих органів влади на реалізацію делегованих повноважень має в повному обсязі компенсувати той орган державної влади, який передав ці повноваження .

Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує на ступінь залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності та власних рішень. Це - показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів влади від доходної бази центральних органів влади. Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів є найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів.

Показник питомої ваги власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази.

Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади.

Показник частки незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку державної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади .

Показником реальної фінансової автономії місцевих органів влади є ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих доходних джерел. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність до певних суспільних груп, які формують доходні джерела, це слід враховувати в процесі формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик. Автори проекту кодексу податкових законів для держав Центральної та Східної Європи наголошують про необхідність забезпечення автономії місцевого самоврядування від доходних джерел. В Україні, наприклад, у 1995 році податок на прибуток підприємств сформував 41 відсоток доходів місцевих бюджетів, а податок на додану вартість - 34,8 відсотка. У 1996 році ці цифри склали відповідно 35,1 і 32 відсотки .

Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці, який використовується в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується таким способом:

- спочатку визначається податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці). Податкоспроможність території - це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального оподаткування;

- потім у такий же спосіб розраховується показник середньої податкоспро-можності в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування;

- співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспроможністю в межах країни е коефіцієнтом податкоспроможності. Цей коефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці.

Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей коефіцієнт у території більший за 1, то вона є фінансовим донором.

Рівень фінансової автономії окремої території залежить від її податкоспромож-ності. Території з малою податкоспроможністю, мають об'єктивно зумовлений низький рівень фінансової автономії. І навпаки, території з високою податкоспроможністю, мають вищий рівень фінансової автономії. Це ж стосується і територій, що мають Податкоспроможність на рівні середніх показників.

Коефіцієнт податкоспроможності є показником автономії місцевого органу влади від заходів фінансового вирівнювання його доходів і видатків, які здійснюються центральною владою.

Запропонована система показників фінансової автономії місцевих органів влади має стати інструментом як економічного аналізу, так і фінансового планування в Україні.

У процесі будівництва місцевих фінансів в Україні має бути враховано важливу закономірність, яка засвідчує взаємопов'язаність функцій місцевої влади та рівня її фінансової автономії. Цю закономірність можна визначити таким чином: обсяг фінансової компетенції місцевої влади має відповідати функціям і завданням, що покладаються на місцеві органи влади.

3 питанням фінансової автономії місцевих органів влади пов'язана проблема визначення природи місцевих фінансів, їхнього взаємозв'язку з державними фінансами.

Місцеві фінанси і державні фінанси - це нетотожні поняття. Місцеві фінанси не включаються до складу державних фінансів, хоча й тісно з ними пов'язані. Фінанси місцевих органів влади підпорядковані державним фінансам, оскільки держава визначає обсяг функцій місцевого самоврядування та правове поле місцевих фінансів. Державні фінанси і місцеві фінанси є інструментами реалізації функцій інститутів організації суспільного життя - держави та місцевого самоврядування. І ті, й ті фінанси обслуговують не приватні, а суспільні інтереси. Як державні фінанси, так і місцеві фінанси мають публічний характер. Державні фінанси в багатьох перехідних формах проникають у фінанси місцевих органів влади, беруть участь у формуванні їх. На державних фінансах лежить функція збалансування фінансів місцевих органів влади. Кожна країна демонструє свої особливі форми взаємодії державних фінансів з місцевими фінансами. Проте процес подібної взаємодії не може приводити до одержавлення місцевих фінансів. У цьому разі вони як окрема система можуть припинити своє функціонування. Важливо знайти такі форми взаємодії державних фінансів і місцевих фінансів, за яких буде гарантовано фінансову автономію місцевої влади й ефективність усіх публічних фінансів .

Питання для самоконтролю

1. Який механізм використання залишків коштів бюджету на початок бюджетного періоду?

2. Як забезпечити списання із сільських, селищних та міст районного значення бюджетів коштів, що передаються до бюджету вищого рівня?

3. Що може давати під заставу сільський бюджет при отриманні позички у кредитній установі для покриття касового розриву?

4. Чи передбачена субвенція на виконання власних повноважень у разі зменшення доходної частини місцевих бюджетів від наданих державою податкових пільг?

5. Чи мають право місцеві бюджети надавати субвенції іншим бюджетам?

6. Чи можуть фінансові відділи бути головним розпорядником коштів місцевих бюджетів?

7. Чому оплата за енергоносії не входить в захищені статті видатків?

8. По яких доходних джерелах бюджету можна робити збільшення обсягів при формуванні місцевого бюджету?