Теорія фінансів - Федосов В.М. - Тема 6. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ

Основні терміни та поняття

Видатки місцевих органів влади; виконання місцевих бюджетів; власні доходи; доходи місцевих органів влади; закріплені доходи; капітальні видатки; місцеві фінанси; обов'язкові видатки; передані доходи; поточні видатки; регульовані доходи; система управління місцевими фінансами; фінансові інститути.

6.1. Сутність місцевих фінансів, їх структура та функції

Із кінця ХІХ ст. теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. набуло поширення визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їх мети. Термін "місцеве фінансове господарство" почав вживатися поряд із терміном "державне фінансове господарство", яким позначались державні фінанси.

У Положенні про місцеві фінанси СРСР від 26.04.1926 р. зазначалося, що місцеві фінанси є складовою частиною єдиної фінансової системи СРСР і перебувають у безпосередньому віданні місцевих рад та їх виконавчих комітетів.

Наприкінці 30-х років визначення місцевих фінансів ототожнювалося з визначенням місцевих бюджетів.

У 50-70-х роках було зроблено чергову спробу теоретично обґрунтувати наявність місцевих фінансів в СРСР. У Великій Радянській Енциклопедії зазначалося, що місцеві фінанси в СРСР - це фінанси місцевого господарства і місцевих органів влади. До них належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого господарства та місцеві бюджети. Місцеві фінанси відіграють значну роль у плановому розподілі й перерозподілі частини національного доходу відповідно до вимог економічних законів соціалізму для створення фондів грошових засобів, що використовуються місцевими Радами з метою задоволення постійно зростаючих матеріальних і культурних потреб народу.

У 90-х роках в літературі країн СНД говориться про наявність місцевих фінансів у фінансових системах нових незалежних держав. Поряд із терміном "місцеві" фінанси вживаються такі поняття, як регіональні фінанси, територіальні фінанси, місцеві (регіональні) фінанси. Вчені того часу стверджують, що фінанси місцевих органів влади є не що інше, як система, за допомогою якої адміністративні одиниці всередині урядової структури отримують ресурси, необхідні для виконання їх функцій.

Стислий огляд розвитку місцевих фінансів у колишньому СРСР і поглядів на їхню суть дає можливість для сучасного визначення цього фінансового явища, яке з початку 90-х років розвивається і в Україні.

Поняття "місцеві фінанси" є синонімом поняття "фінанси місцевих органів влади". Синонімами останнього поняття можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси міста, області, району, селища, села тощо. Ці визначення свідчать, що місцеві фінанси функціонують в різних формах залежно від територіального й адміністративного устрою країни.

В Україні формами місцевих фінансів є комунальні фінанси, фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси області, фінанси району, фінанси міста, фінанси району в місті, фінанси селища та фінанси села.

Яка ж сутність поняття місцеві фінанси? Такі визначення, як місцеве фінансове господарство, сукупність ресурсів для виконання функцій чи система економічних відносин, про які вже йшлося, не можуть повною мірою відобразити зміст цього складного фінансового явища.

У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, а їхня компетенція визначається центральною владою. Однак залишається перелік таких справ, які держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Їх необхідно розглядали лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначені, а управління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій і завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими будуть роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави. Отже, стрижневими питаннями, які необхідно вирішити, перш ніж будувати місцеві фінанси, - це визначити межі завдань, які має розв' язати центральна влада, і тими, що покладаються на місцеві органи влади.

В Україні триває пошук межі між завданнями центральної й місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Процес формування місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, пов' язаними з численними факторами. Один із них - необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалися в попередній період. Інший фактор, який стримує формування місцевих фінансів, - відсутність сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, сформованого правового поля, політичної культури і традицій, без яких не можуть існувати фінанси місцевих органів влади. Склад місцевих фінансів характеризується рис. на 6.1.

Рис. 6.1. Склад місцевих фінансів

Аналіз проблем, пов'язаних із поняттям "місцеві фінанси", дає змогу сформулювати його визначення. Місцеві фінанси - це система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них завдань і функцій.

Фінанси місцевих органів влади як системи охоплюють кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це - видатки, доходи, способи їх формування, місцеві фінансові інститути, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Саме вони є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу.

Видатки місцевих органів влади, залежно від їх завдань, поділяють на декілька видів. насамперед розрізняють обов 'язкові видатки, тобто видатки, спрямовані на виконання обов' язкових завдань, покладених на органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їх борговими зобов'язаннями за кредитами.

Крім цього розрізняють поточні, або адміністративні видатки, які фінансуються із поточного бюджету і капітальні, або інвестиційні, які фінансуються з бюджету розвитку. Склад видатків місцевих бюджетів і джерела їх фінансування охарактеризовані рис. 6.2. В Україні такий поділ вперше запроваджений Законом "Про бюджетну систему" в редакції 1995 року. У структурі видатків місцевих органів влади розрізняють також видатки для реалізації завдань у межах власної компетенції, а також видатки для реалізації завдань, доручених центральною владою.

Наявність видатків місцевих органів влади є причиною утворення доходів цих органів влади. Їх можна класифікувати за джерелами й економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові, неподаткові (платежі, доходи від оренди майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності), доходи за рахунок кредитів і позик, трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні й передані. До власних доходів належать доходи, мобілізовані місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. Це - місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, доходи за рахунок комунальних кредитів і позик.

До переданих доходів належать доходи, які передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.

В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені й регульовані. Природа закріплених доходів місцевих органів влади відрізняється від природи власних доходів. Закріплені доходи - це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Перелік закріплених доходів визначений законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему.

Регульовані доходи - це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передавання та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються в Законі "Про Державний бюджет".

Чинне законодавство України визначає, що власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів. Однак, частка цих доходів ще досить низька. З метою зміцнення доходної бази місцевих органів влади слід значно збільшити частку власних доходів.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади визначаються способами їх формування. Способи формування доходів, своєю чергою, залежать від характеру й особливостей економічної системи країни. Закономірним явищем є те, що в більшості розвинених країн основним способом формування доходів місцевих органів влади є місцеві податки та збори. Велику роль відіграють комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, залучення кредитних ресурсів і комунальних позик, дотації та інші трансферти.

В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів. Місцеві податки та збори, кредити й інші джерела формування доходів місцевих органів влади в Україні відіграють незначну роль.

Із видатками, доходами та способами їх формування тісно пов' язане функціонування певних фінансових інститутів.

Під інститутами в системі місцевих фінансів слід розуміти, з одного боку, сукупність норм права, звичаїв, традицій. З іншого - це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем. В Україні з 90-х років розпочався процес правового та організаційного закріплення фінансів місцевих органів влади, формування відповідних традицій, звичаїв і норм політичної та загальної культури. У системі місцевих фінансів з'явились і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні, валютні й цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки та збори, комунальний кредит, комунальні позики, комунальні платежі, поточні видатки і видатки розвитку, поточний бюджет і бюджет розвитку тощо.

Становлення фінансів місцевих органів влади в Україні є процесом становлення особливої системи фінансових відносин. Утвердження згаданих відносин безпосередньо пов' язане з діяльністю суб' єктів цих відносин. Головним суб'єктом таких відноси в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплений в Конституції України. Це територіальна громада села, селища або міста; сільська, селищна, міська ради та їхні виконавчі органи, сільський, селищний або міський голова; також обласна та районна ради. Ще один суб'єкт таких відносин - держава в особі її органів: обласної, районної, міської (міст Києва та Севастополя) місцевої державної адміністрації та центральних органів державної влади (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України).

Об' єктами такої системи відносин є фінансові ресурси, які мобілізуються, розподіляються й використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій. Фінансові ресурси місцевих органів влади створюються як у фондовій, так і в не фондовій формах. Основними фінансовими фондами місцевих органів влади є місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди. Ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, перебувають у нефондовій формі.

Місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами влади та суб' єктами розподілу частини вартості валового внутрішнього продукту з приводу формування фондів грошових ресурсів для забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. Вони мають трирівневу структуру, яка складається відповідно до Бюджетного кодексу України. Склад місцевих бюджетів показаний на рис. 6.3.

Рис. 6.3. Склад місцевих бюджетів

Відновлення в Україні інституту місцевого самоврядування об'єктивно пов'язане із зростанням ролі місцевих органів влади. З 1991 року в Україні встановилася тенденція розширення функцій, які покладаються на місцеві органи влади.

Розглянемо вплив фінансів місцевих органів влади на економіку та соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через них здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини валового внутрішнього продукту. Отже, місцеві фінанси є інструментом регулювання економічного й соціального розвитку держави.

По-друге, місцеві фінанси виконують фіскальну функцію. Це дозволяє забезпечувати фінансовими ресурсами розв' язання завдань, покладених на місцеві органи влади.

Місцеві органи влади мають право в межах чинного законодавства встановлювати місцеві податки та збори, надавати пільги зі сплати податків, що надходять до місцевих бюджетів.

Створюючи пільговий режим оподаткування, місцева влада залучає додаткові кошти, сприяє новому будівництву, створенню спеціальних економічних зон. Досвід інших країн показує, що чим менше розвинена та чи інша територія, тим більші податкові пільги надають її органи влади з метою подолання відставання.

По-третє, місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання країни. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості, землі.

Органи місцевого самоврядування в багатьох країнах є досить потужними інвесторами. Так, у Чехії, Португалії, Швейцарії понад третину мобілізованих фінансових ресурсів витрачають на інвестиції. В Україні частка інвестиційних витрат у видатках місцевих бюджетів є дуже низькою (близько 3-4%). Тому інвестиційна діяльність місцевих органів влади України поки що не стала впливовим фактором економічного зростання.

Важливим чинником економічного зростання є діяльність місцевих органів влади на ринку позичкового капіталу. Позики, що розміщуються місцевими органами влади, а також банківські кредити, отримані ними, використовуються лише на інвестиційні програми та придбання обладнання.

На економічну ситуацію значно впливає діяльність місцевих органів влади на ринку землі й нерухомості. Здійснюючи різні операції із землею та нерухомістю - здаючи в оренду, відчужуючи та резервуючи, - місцеві органи влади впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур, які використовують землю й нерухомість.

Надзвичайно важливою є роль фінансів місцевих органів влади у сфері надання громадських послуг. В Україні місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів.

Ще одна соціальна сфера, де значний вплив мають фінанси місцевих органів влади, - це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним із найбільших роботодавців на ринку праці. У 2004 р. на підприємствах комунальної власності працювало близько 17% усіх зайнятих у народному господарстві України.

Таким чином, фінанси місцевих органів влади в економічній системі держави є важливим інструментом регулювання економічного зростання, забезпечення громадських послуг і виконання фіскальних функцій.