Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - 6.5. Видатки бюджету, їх сутність, склад і класифікація

Видатки бюджету відіграють провідну роль у фінансовому забезпеченні потреб соціально-економічного розвитку суспільства. На обсяги, склад і структуру видатків впливають обсяги і характер функцій держави, адже в умовах товарно-грошових відносин будь-яка держава повноцінно зможе виконувати свої функції, маючи для цього необхідну суму бюджетних ресурсів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України видатки бюджету — це кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Поняття "видатки" у кодексі розкривається за допомогою витрат, а витрати — за допомогою видатків, зокрема підкреслюється, що витрати бюджету — це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

На перший погляд, видатки і витрати характеризують одні й ті самі процеси. Однак насправді між видатками й витратами є суттєві відмінності.

Так, термін "видатки" використовується для найменування тих розподільних відносин, які пов'язані з використанням централізованого грошового фонду держави. Вони здійснюються на стадії розподілу ВВП, характеризуються одностороннім рухом грошових коштів (Г->) і не обмінюються на відповідні еквіваленти. Суб'єкт відносин виділяє видатки (видає гроші зі свого фонду) для їхнього подальшого використання без одночасного отримання еквівалентної вартості товарів чи послуг.

На відміну від видатків бюджету, витрати здійснюються відповідними суб'єктами на стадії обміну, характеризуються двостороннім рухом вартостей (Г—>Т), тобто обмінюються на необхідний еквівалент вартості товарів чи послуг. Крім цього, витрати є елементом формування собівартості продукції і послуг, що виділяються і реалізуються розпорядниками бюджетних коштів. Тому проведення витрат виходить за межі сфери бюджетних відносин і стосується кінцевого використання бюджетних ресурсів держави. Отже, видатки бюджету за певних умов перетворюються на витрати (виплата зарплати, оплата вартості товарно-матеріальних цінностей, комунальних послуг тощо). Однак окремі видатки можуть не набувати форм витрат, а виділені бюджетні кошти продовжуватимуть свій рух (виплата стипендій, соціальних допомог, погашення позик тощо). У цілому зв'язок видатків бюджету із витратами наведено на рис. 6.5, на якому зображено рух бюджетних коштів у процесі здійснення видатків від держави до розпорядників бюджетних коштів. Отже, розпорядники бюджетних коштів є суб'єктами бюджетних відносин, через яких забезпечується виконання видаткової частини бюджету. Розпорядниками бюджетних коштів виступають керівники бюджетних установ, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних

Рис. 6.5. Взаємозв'язок видатків бюджетів з витратами розпорядників бюджетних коштів

зобов'язань та здійснення видатків бюджету. За обсягами наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних і розпорядників нижчого рівня (другого, третього ступеня). Головними розпорядниками бюджетних коштів виступають керівники міністерств, відомств, центральних установ, управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій і виконавчих комітетів місцевих рад. Розпорядниками коштів другого ступеня є керівники установ, які підпорядковуються головному розпоряднику й одночасно мають у своєму підпорядкуванні керівників нижчого рівня. Розпорядниками коштів третього ступеня є керівники низових ланок, бюджетних установ базового рівня, які не мають у підпорядкуванні суб'єктів господарювання нижчого рівня.

Наведена схема наочно характеризує рух бюджетних коштів у процесі виконання видаткової частини бюджету, завершуючи його списанням видатків. Так, видатками бюджету будуть вважатися кошти, затверджені у бюджеті відповідним правовим актом, встановлені обсяги бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису (1), а також видатки розпорядника бюджетних коштів, затверджені у кошторисі (2). Процес використання бюджетних коштів на виконання бюджетних програм (3,4, 5, 6) слід вважати витратами, які списуються за рахунок видатків розпорядника бюджетних коштів (7). Після закінчення звітного періоду видатки за кошторисом розпорядника бюджетних коштів списуються на видатки бюджету. Така схема є спрощеною, оскільки у процесі виконання бюджету беруть участь розпорядники коштів різних рівнів, однак вона дає можливість визначити межі використання термінів "видатки бюджету" та "витрати", прослідкувати логічний взаємозв'язок між ними.

У процесі розкриття сутності видатків доцільно виходити з позицій, що бюджетні видатки мають певний економічний зміст, зумовлений суспільним способом виробництва, природою та функціями держави, відіграють вирішальну роль у задоволенні потреб соціально-економічного розвитку країни.

Розподільні процеси, пов'язані з видатками бюджетів, характеризуються різноманітністю та взаємозв'язком. Вони охоплюють розмаїття відносин з приводу розподілу і використання коштів бюджетного фонду держави і відображають напрями розподілу бюджетних ресурсів держави. В основі такого розподілу лежать функції держави, їх обсяг і характер, визначені Конституцією України. Причому є тісний діалектичний взаємозв'язок між видатками бюджетів і функціями держави, який полягає у тому, що збільшення функцій зумовлює збільшення видатків, і навпаки. Функції держави є визначальним чинником, який впливає на обсяги видатків бюджетів та їх розподіл і використання, адже без достатнього рівня бюджетних ресурсів такі функції якісно виконати не можливо. Тому в теорії і на практиці під час складання бюджету, визначення його параметрів держава зобов'язана виходити не з обсягів доходів, а з потреби у видатках. Це підтверджується світовим історичним досвідом та фінансовою наукою.

У процесі використання коштів бюджетного фонду держава вступає у відносини з:

— підприємствами, організаціями та установами з приводу їхнього фінансування;

— фізичними особами, громадянами країни з приводу виплат, пов'язаних із соціальними гарантіями;

— юридичними і фізичними особами, іноземними державами, міждержавними об'єднаннями з приводу повернення державних позик і сплати відсотків;

— органами місцевого самоврядування з приводу бюджетного регулювання;

— іншими суб'єктами відповідно до чинного законодавства. Сукупність цих грошових відносин становить зміст видатків бюджетів як об'єктивного економічного поняття.

У результаті прийняття законодавчих актів видатки бюджетів як об'єктивне економічне поняття набувають конкретних матеріальних форм, зокрема кошторисного фінансування, бюджетних інвестицій, державних трансфертів, бюджетних кредитів, бюджетних резервів. Саме цим забезпечується єдність теоретичних основ і практики організації видатків бюджетів.

Видатки бюджетів виявляються за допомогою конкретних видів, які характеризуються якісно та кількісно. Якісна характеристика дає змогу встановити економічну природу і суспільне призначення кожного виду бюджетних видатків, а кількісна їх величину. Кількісна і якісна сторони можуть вступати у суперечність, причому гострота таких суперечностей може бути суттєвою, мати руйнівні наслідки. Наприклад, потреби Української держави, що визначаються якісною характеристикою, значно перевищують кількісну сторону, тобто суму видатків, необхідну для задоволення відповідних потреб суспільства. Це супроводжується постійним недофінансуванням (більше половини) усіх галузей економіки та соціально-культурної сфери, одним з найнижчих рівнів життя громадян серед європейських країн, інфляцією, бюджетним дефіцитом, соціально-економічною нестабільністю, зростанням недовіри до влади, скороченням чисельності населення тощо. У таких випадках держава зобов'язана регулювати ці процеси, приймати оптимальні рішення, навіть якщо вони будуть непопулярними, мати розроблену стратегію поведінки.

Видатки бюджетів характеризуються певними ознаками. Наукову класифікацію видатків доцільно здійснювати за такими ознаками: роллю у виробництві ВВП, роллю у відтворюючих процесах суспільним призначенням, рівнями бюджетної системи, рівнями повноважень, функціональним призначенням, відомчим призначенням, цільовим призначенням, програмним призначенням, формами фінансування.

Так, за роллю і місцем видатків у виробництві ВВП видатки бюджетів можна поділити на дві групи: 1) видатки, пов'язані з розвитком виробничої сферн; 2) видатки, за допомогою яких забезпечується функціонування і розвиток сфери суспільних послуг. Обидва напрями для держави мають важливе значення і є об'єктивно необхідними. Держава у ролі організатора відносин у виробничій сфері та власника виробничих засобів зобов'язана вкладати кошти у розвиток тих підприємств та галузей, які визначають її могутність, оскільки такі затрати швидко скуповуються, сприяють значному збільшенню ВВП, що є матеріальною основою бюджету.

Водночас значну частину бюджетних коштів держава змушена вкладати у розвиток сфери суспільних послуг, що є основною умовою її функціонування. Освіта, охорона здоров'я, культура, соціальне забезпечення, оборона, управління є тими підвалинами, які забезпечують існування та розвиток держави, якісне виконання нею своїх функцій.

Таким чином, за допомогою видатків бюджетів держава має можливість:

— регулювати розподіл грошових коштів між виробничою сферою і сферою суспільних послуг;

— впливати на вартісну структуру виробництва;

— стимулювати розвиток пріоритетних, нових галузей та виробництв, суттєво впливаючи на зміцнення своєї економічної могутності.

За роллю у відтворюючих процесах видатки бюджетів поділяють на поточні і капітальні. Поточними вважаються видатки, які спрямовані на забезпечення простого відтворення і стосуються фінансування поточної діяльності перехідної мережі підприємств, організацій та установ. Капітальні видатки — це видатки розвитку, пов'язані з розширеним відтворенням і фінансуванням інвестиційної та інноваційної діяльності. За використання такого поділу видатків Бюджетний кодекс України передбачає можливість формування поточного бюджету і бюджету розвитку.

Використовуючи поділ видатків за суспільним призначенням можна виділити чотири групи: видатки на економіку, видатки на соціальні заходи, видатки на оборону та видатки на управління. Це дасть можливість забезпечити бюджетними ресурсами всі напрями суспільної діяльності держави (економічної, соціальної, оборонної та управлінської) і створити базу для розроблення функціональної класифікації видатків.

За рівнями бюджетної системи можна виділити видатки Державного бюджету України та видатки місцевих бюджетів. Обсяги та спрямування видатків першої групи визначаються щорічними законами про Державний бюджет України, а другої — рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад.

Враховуючи різні види повноважень органів державної влади, управління та місцевого самоврядування видатки бюджетів ділять на три групи: видатки на здійснення неделегованих державних повноважень (які не можуть бути передані місцевому самоврядуванню), видатки на здійснення делегованих повноважень і видатки на здійснення власних повноважень.

За функціональним призначенням видатки бюджетів відповідно до функцій держави згідно з Бюджетним кодексом України та функціональної класифікації поділяються на десять груп (до 2001 р. таких груп нараховувалось 26), зокрема, на: загальнодержавні функції, оборону, громадський порядок, безпеку та судову владу, економічну діяльність, охорону навколишнього природного середовища, житлово-комунальне господарство, охорону здоров'я, духовний та фізичний розвиток, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення. Співвідношення видатків між цими групами визначається спрямованістю бюджетної політики. У зв'язку з необхідністю соціального захисту громадян з низьким рівнем доходів у сучасних умовах найбільша частка видатків спрямовується на соціальний захист та соціальне забезпечення.

Розроблення та виконання бюджетних програм потребують у процесі наукової класифікації застосування такої ознаки, як відомче призначення. Класифікація видатків за відомчим призначенням здійснюється відповідно до відомчої класифікації, де кількість груп залежить від кількості головних розпорядників бюджетних коштів.

За цільовим призначенням видатки бюджетів поділяються на конкретні види відповідно до економічної класифікації. Такий підхід дає можливість забезпечувати ефективний фінансовий контроль за цільовим використанням коштів бюджетів.

Програмне призначення передбачає поділ видатків за відповідними програмами. Такі програми можуть бути довго-, середньостроковими і річними. Перелік програм та обсяг річних видатків на їх виконання визначаються щорічно законом про Державний бюджет України, рішеннями місцевих рад про відповідні бюджети.

Згідно з чинним законодавством України всі видатки бюджетів розподіляються між ланками бюджетної системи. Такий складний і суперечливий процес розмежування видатків має базуватися на наукових принципах і регулюватися чинним законодавством.

Розподіл видатків між окремими ланками бюджетної системи доцільно здійснювати за такими принципами:

— значимості, який полягає у тому, що заходи державного значення фінансуються з Державного бюджету України, заходи місцевого значення — з місцевих бюджетів, тобто якого значення проводяться заходи, з бюджету такого рівня вони мають фінансуватися;

— територіальний, суть якого полягає в тому, що фінансування підприємств, організацій та установ має здійснюватися з бюджету тієї громади (чи регіону), на території якої вони знаходяться;

— відомчий, який означає забезпечення фінансування підприємств, організацій та установ з відповідного бюджету за підпорядкуванням;

— субсидіарний, за яким розподіл видатків має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до безпосереднього споживача. (На відміну від попередніх цей принцип закріплений у Бюджетному кодексі України.)

Однією з проблем, пов'язаних з функціонуванням механізму бюджетного фінансування, є необхідність чіткого визначення і розподілу сфери фінансування державного і місцевих бюджетів. На загальнодержавному рівні доцільно фінансувати видатки, які мають вирішальне значення для економіки України. На рівні місцевих органів влади доцільно залишити видатки, спрямовані на вирішення соціальних питань і підтримку їхнього економічного становища щодо комунальної власності. Інакше кажучи, при здійсненні механізму бюджетного фінансування необхідно чітко розподілити компетенцію між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування і законодавчо закріпити її за ними. Оскільки бюджетне фінансування є складовою бюджетного механізму, за допомогою якого здійснюється реалізація бюджетних функцій, то можна дійти висновку, що саме за допомогою бюджетного інвестування та фінансування відбувається надання коштів, які завдяки розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту спрямовуються державою на економічні і соціальні потреби країни.

Практичне спрямування видатків відповідно до затвердженого бюджету здійснюється за допомогою бюджетного фінансування. Бюджетне фінансування розглядається, з одного боку, як форма бюджетного механізму, а з іншого — як форма фінансового забезпечення суб'єктів бюджетних відносин.

Держава за допомогою бюджетного фінансування як форми бюджетного механізму забезпечує фінансування всіх заходів, пов'язаних з виконанням своїх функцій. Залежно від оптимального поєднання важелів, інструментів цього механізму, вмілого використання усіх наявних елементів можна досягти відповідного рівня соціально-економічного розвитку суспільства, забезпечити досягнення стратегічних цілей. З іншого боку, за допомогою бюджетного фінансування як форми фінансового забезпечення створюються достатні фінансові можливості для функціонування і розвитку конкретних підприємств, організацій, установ, а також задовольняються мінімальні, гарантовані державою матеріальні потреби соціально незахищених громадян. У цілому бюджетному фінансуванню властиві такі ознаки:

— бюджетне фінансування є однією з найважливіших форм фінансування видатків бюджету;

— його зміст виявляється у безповоротному наданні бюджетних коштів юридичним і фізичним особам;

— надання цих коштів здійснюється на проведення заходів, передбачених бюджетом;

— перелік цих заходів відповідає функціям держави;

— бюджетне фінансування з боку держави є формою бюджетного механізму, а з боку суб'єктів господарювання — однією з форм фінансового забезпечення.

Бюджетне фінансування доцільно розглядати як об'єктивне економічне поняття, з одного боку, та матеріальне вираження цього поняття, з іншого.

Бюджетні відносини у частині розподілу і використання централізованого фонду грошових коштів держави супроводжуються рухом розподілення вартості у напрямі держава — суб'єкт отримання. Без таких відносин розподільні процеси не можуть бути завершеними, що не відповідатиме змісту категорії "державний бюджет". Отже, це завершення є об'єктивною умовою функціонування державного бюджету як економічної категорії і забезпечується за допомогою бюджетного фінансування. Бюджетне фінансування характеризується об'єктивністю та існує незалежно від бажання суб'єктів відносин. Завдання суб'єктів полягає у пізнанні цього об'єктивного поняття і використанні його у іграктичній діяльності.

За умов законодавчого та нормативного оформлення бюджетне фінансування набуває відповідного матеріального вираження. На практиці бюджетне фінансування виступає як процес, дія, елемент бюджетного механізму, форма фінансового забезпечення.

Отже, бюджетне фінансування — сукупність грошових відносин, пов'язаних з розподілом і використанням коштів централізованого грошового фонду держави, які реалізуються шляхом безповоротного і безоплатного надання бюджетних коштів юридичним і фізичним особам на проведення заходів, передбачених бюджетом. Основою для бюджетного фінансування є затверджений бюджет та бюджетний розпис. Процес бюджетного фінансування здійснюється у встановленому Бюджетним кодексом України порядку органами Державного казначейства України.

Бюджетне фінансування базується і здійснюється на основі наукових принципів. Враховуючи сутність бюджетного фінансування, його внутрішні якісні характеристики, до принципів цього фінансування відносять: безповоротність, безоплатність, безстроковість, плановість, цільовий характер, фінансування не під план, а в міру виконання планів за виробничими показниками, мережею, штатами і контингентами, ефективне використання коштів, фінансування у міру надходження доходів, оптимальне поєднання усіх джерел фінансування, дотримання режиму економії, повнота, справедливість і неупередженість, публічність та прозорість, контрольованість. Під час формування цих принципів, їхнього трактування доцільно спиратися на принципи бюджетної політики, адже бюджетне фінансування є інструментом її реалізації.

У теорії і практиці бюджетного фінансування важливе значення має правильний вибір й обґрунтування відповідних його форм. Форми бюджетного фінансування — способи надання бюджетних коштів на заходи, передбачені у бюджеті відповідно до наукових принципів. За наведеними критеріями можна виділити три найважливіші форми: кошторисне фінансування, бюджетне інвестування та державні трансферти.

Кошторисне фінансування — виділення державою бюджетних коштів відповідно до затверджених бюджетів та бюджетних розписів суб'єктам господарювання (бюджетним установам) на цілі, передбачені їхніми основними фінансовими планами — кошторисами. У визначенні вказується джерело коштів (затверджений бюджет), документ, який регулює розподіл коштів (бюджетний розпис), отримувачі коштів (суб'єкти господарювання, які належать до бюджетних установ, включаючи різні галузі виробничої сфери та сфери послуг) та основний документ, який відображає ціні, на які виділяються кошти (кошторис бюджетної установи).

Другою формою бюджетного фінансування вважається бюджетне інвестування, пов'язане з виділенням бюджетних коштів на інвестиційну чи інноваційну діяльність. Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у вигляді фінансування державних капітальних вкладень, проектного фінансування конкретних інвестиційних проектів, придбання частки акцій чи прав участі в управлінні підприємством. У процесі ринкових перетворень ця форма має використовуватися у першу чергу для структурної перебудови економіки, а також для створення потужної матеріально-технічної бази для соціально-культурної сфери, оборони країни та управління.

Третя форма бюджетного фінансування полягає у наданні державних трансфертів шляхом державного субсидіювання (державні субсидії, державні субвенції, державні дотації) та державної допомоги населенню. Державні трансферти — невідплатні і безповоротні платежі з бюджету юридичним і фізичним особам, не призначені для придбання товарів чи послуг, надання кредиту або на виплату непогашеного боргу.

Нині при утвердженні в Україні економіки ринкових відносин визріла потреба в удосконаленні форм бюджетного фінансування. При цьому до існуючих форм бюджетного фінансування не можна застосовувати однаковий підхід, а перспективи розвитку кожної з форм мають пов 'язуватись з тими цілями, яким вони слугують. Цілі можуть бути поділені на загальні та спеціальні. Загальні втілюються за допомогою тих форм фінансування, які відповідають системі управління економікою в цілому. Спеціальні пов'язані з особливими умовами господарювання згідно із завданнями економічної політики держави на відповідному етапі розвитку. Форми бюджетного фінансування, зумовлені загальними цілями, надалі мають удосконалюватись, аби повніше відповідати потребам розвитку ринкової економіки. їхнє удосконалення, з одного боку, має провадитись у напрямку посилення стимулюючих факторів певних форм фінансування, а з іншого — у напрямку .запровадження нових умов надання бюджетних коштів.

У сучасних умовах застосовується такий метод бюджетного фінансування — метод єдиного казначейського рахунку. Він використовується для фінансування заходів з державного бюджету України та місцевих бюджетів. Це система бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах банків за відповідними балансовими рахунками, з яких органами Державного казначейства здійснюються платежі безпосередньо суб'єктам діяльності.