Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - Формування і використання фінансів гмін у Польщі

Конституційний принцип, за яким "територіальне самоврядування є основною формою організації місцевого життя у гміні", конкретизував Закон про територіальне самоврядування. За цим Законом, "до компетенції гміни належать усі громадські справи місцевого значення, непередбачені законами для інших суб'єктів", а також "задоволення спільних потреб громадськості, віднесене до власних завдань гміни".

У Законі про доходи одиниць територіального самоврядування поділено джерела доходів гмін на обов'язкові та необов'язкові.

До обов'язкових доходів гмін належать такі.

1. Надходження з податків:

- від нерухомого майна;

- сільського господарства;

- лісового господарства;

- транспортних засобів;

- господарської діяльності фізичних осіб, сплачуваного у формі податкової карти;

- спадщини і дарчих внесків.

2. Надходження з оплат:

- гербового збору;

- експлуатаційного;

- ринкового;

- адміністративного; - місцевого.

3. Гмінний додаток до податку з доходів з фізичних осіб.

4. Гмінний додаток до податку з доходів з юридичних осіб.

5. Доходи бюджетних одиниць гмін та внески від одиниць позабюджетної економіки.

6. Доходи з майна гмін.

7. Загальна субвенція,

8. Субвенція на освітні завдання.

9. Дорожня субвенція.

10. Цільові дотації з державного бюджету на завдання, пов'язані з діяльністю урядової адміністрації, що доручені гмінам.

11. Відсотки з коштів гмін, що накопичені на банківських рахунках.

Необов'язковими доходами гмін є такі.

1. Субвенція, компенсуюча втрачені доходи з пільг та звільнень, що встановлені законом, з сільськогосподарського податку.

2. Цільові дотації на дофінансування власних завдань гмін.

3. Цільові дотації на завдання, що реалізуються гміною на основі домовленостей з органами урядової адміністрації або іншими самоврядними одиницями.

4. Цільові дотації з державного бюджету на усунення безпосередніх загроз для безпеки та громадського порядку.

5. Дотації з цільових фондів.

6. Спадщина і дарчі внески для гмін.

7. Податок з власників собак.

8. Відсотки з позик, наданих гміною.

9. Пролонгаційна оплата та відсотки за несвоєчасно виконані фінансові зобов'язання.

10. Відсотки та дивіденди за вкладений капітал.

11. Доходи з штрафів та примусових платежів. Специфічною групою зворотних доходів, які з економічного погляду названо доходами гмін, є кредити, позики та облігації. Суть їх полягає у тому, що вони - не лише доходи, але також майбутні витрати обов'язкового характеру. Використання зворотніх доходів пов'язане з конкретними витратами, тобто з виплатою нарахованих відсотків. Відповідно до Закону про громадські фінанси цю групу доходів можна використати:

- на сплату бюджетної нестачі протягом року за умови виплати до кінця року;

- фінансування витрат, непередбачених у запланованих доходах. Це, в основному, стосується фінансування багаторічних інвестицій. Відповідно до першого принципу, загальна сума, передбачених у цьому бюджетному році сум виплат кредитних часткових платежів, викупу цінних паперів, а також потенційних виплат сум, які гміна зобов'язана сплатити відповідно до даних поручительств і гарантій, не може перевищувати 15 % запланованих доходів. Другий принцип обмежує обсяг загальної заборгованості гміни на кінець бюджетного року до 60 % доходів.

Бюджет гміни повинен охоплювати всю її фінансову діяльність. Це означає, що фінансова діяльність гмінних організаційних одиниць повинна бути зазначена у бюджеті.

Залежно від форм організації бюджетних одиниць можна виділити:

- бюджетну економіку брутто, яку такі одиниці здійснюють, їхні доходи і витрати в цілому охоплює бюджетний план. Це означає, що такі одиниці свої витрати оплачують безпосередньо з бюджету гміни, а отримані доходи - відраховують до бюджету. Рівень їх витрат не залежить від рівня отриманих доходів;

- бюджетну економіку нетто, яку в основному реалізують бюджетні заклади. Вони покривають витрати на свою діяльність з отриманих власних доходів, а з бюджетом гміни розраховуються за результатами діяльності, тобто у випадку перевищення доходів над витратами увесь надлишок відраховують до бюджету, а у випадку виникнення нестачі доходів відносно витрат вони отримують з бюджету дотацію, обсяг якої не може перевищувати 50% власних доходів.

Інструменти, які має самоврядна влада для сприяння економічному розвитку, можна поділити на дві групи: фінансово-матеріальні та адміністративно-організаційні.

До першої групи, зокрема, належать такі засоби:

1. Здійснювана гміною податкова політика.

Звільнення від податків найчастіше стосуються податку на нерухомість. Проте надмірне використання цього інструменту може призвести до обмеження стимуляційного ефекту звільнення від податків.

2. Кредитна допомога.

Це дуже важливий інструмент для новостворених малих фірм, які мають обмежений доступ до отримання кредитів. Гміна може надавати кредитні гарантії або іпотечно забезпечувати банківські кредити. Це вимагає старанної оцінки таких дій та створення відповідних фінансових резервів.

3. Політика управління комунальним майном.

Особливу роль відіграє політика обороту нерухомим майном щодо пільг та цінових знижок. Досить важливо в цьому плані аби гміна мала резерв територій для розташування промислових інвестицій, оптових складів, будинків торгівлі та сфери послуг. Неабияке значення має також політика використання нежитлових приміщень. Суттєвим інструментом стимулювання економічного розвитку є оснащення території технічною інфраструктурою. Саме рівень озброєння території технічною інфраструктурою вважається ключовою умовою початку та зростання господарської діяльності.

4. Політика формування цін за комунальні послуги.

Обсяг встановлення оплат залежить, зокрема, від оснащення території технічною інфраструктурою, організаційно-юридичного статусу суб'єктів, що надають ці послуги, та фінансової політики гміни.

5. Політика щодо громадської інфраструктури.

Надійна система охорони здоров'я, високий рівень освіти, культурного розвитку та відпочинку - це фактори, що визначають не лише якість робочої сили, а і сприяють залученню фахівців ззовні.

Джерела доходів гміни визначаються ст. 54 Закону про самоврядування гміни. Проте окрім джерел, передбачених правовими актами, існують ще додаткові джерела у вигляді закордонних допоміжних коштів. У момент вступу Польщі до Європейського Союзу цей вид фінансування було припинено, а відтак його замінили структурні фонди ЄС.

Завдання, які стоять перед гмінами, передусім стосуються культури, освіти, соціальної та медичної допомоги, а також планування забудови території, забезпечення водо - та електропостачання, будівництва кладовищ і озеленення території. Поряд з цими поточними завданнями гміна виконує роботи за дорученнями уряду. Це так звані "тверді" замовлення, до виконання яких залучаються ділові кола. Слід зазначити, що виконання урядових завдань (громадських замовлень) відбувається прозорим шляхом, за умов повної гласності, щоб громадськість мала змогу перевірити відповідність витрат цільовому призначенню коштів і одержати інформацію про напрями співпраці бізнесменів з органами місцевої влади. Оскільки на гміну покладені функції контролю, нагляду, проблеми водо -, електро -, тепло - і газопостачання, то питання розв'язуються здебільшого змішаним способом, тобто гміна вибирає виконавця, орієнтуючись при цьому на вартість робіт. Наприклад, питання водопостачання чи будівництво систем водоочищення і стічних вод дуже важливі і складні, пов'язані, зокрема, з коливанням ринкових цін. Тому, доручаючи їх вирішення приватним фірмам, органи влади повинні вибирати ті з них, де ціни найнижчі.

Вивіз сміття, будівництво сміттєсховищ місцева влада розподіляє між підприємствами різних форм власності: колективними, приватними і державними. До сфери шляхового господарства, будівництва транспортних розв'язок найчастіше залучаються спеціалізовані фірми, здебільшого не місцеві. Якщо ці завдання виконують приватні підприємства, то завдання місцевої влади забезпечити ретельний нагляд за ходом робіт. У великих містах органи місцевого самоврядування подекуди здійснюють доплату за проїзд у громадському транспорті. В деяких гмінах практикується диференційований підхід до оплати комунальних послуг населення залежно від рівня забезпеченості. Приватним фірмам також доручають займатися впорядкуванням кладовищ і меморіалів.

Закон про громадські замовлення, який був ухвалений в 1994 р., регулює цільові витрати, забороняє здійснювати їх без тендерів, широко розповсюджених у Польщі. Система державних замовлень передбачає і певну свободу дій місцевих керівників влади. Наприклад, за цим Законом бургомістр може використовувати гроші без якихось спеціальних погоджувальних процедур у сумі, яка в перерахунку на українські гривні становить близько 15 тис. Проте, якщо виконання замовлення вимагатиме більших коштів (приміром, в еквіваленті 150 тис. грн), то бургомістр вже не має права на самостійне рішення щодо їх використання.

У вказаному Законі також обумовлена пріоритетність місцевих фірм стосовно фірм з інших міст під час проведення тендерів на одержання і виконання державного замовлення. У цьому випадку працює спеціальна комісія, в якій можна оскаржити результати того чи іншого конкурсу. Завдяки різним процедурам, запропонованим Всесвітнім банком, такі тендери відбуваються на дуже високому рівні і приносять позитивні результати. Зокрема, вони сприяють зниженню цін, прозорому використанню публічних фінансів.

Однак не можна замовчувати і деякі негативні моменти співпраці місцевих органів влади і ділових кіл. Це передусім корупція, суміщення службової діяльності з підприємницькою, хабарництво. Статті Закону, прийнятого в 1994 р., регулюють ці відносини і визначають міру відповідальності за його порушення. Наприклад, щодо поєднання сфер діяльності існує певне обмеження, за яким особа, що перебуває на державній службі, не може мати більше ніж 10 % капіталу своєї пайової частки в інших товариствах. З боку держави здійснюється контроль за прибутками такої особи шляхом декларування її доходів: за неправдиву інформацію вона може бути притягнута до судової відповідальності.