Фінанси: курс для фінансистів - Оспіщева В.І. - Тема 9. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ. БЮДЖЕТНИЙ ФЕДЕРАЛІЗМ І ФІНАНСОВЕ ВИРІВНЮВАННЯ

9.1. Місцеві фінанси, їх сутність і значення в економічному розвитку

Поняття місцеві фінанси — синонім термінів фінанси місцевих органів влади, муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси територіальної громади, комуни, общини, муніципального утворення, штату, міста, області, району, села, селища та ін. Подібні визначення засвідчують, що місцеві фінанси функціонують у різних формах залежно від державного і- територіального устроїв тієї чи іншої країни.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної громади (комунальні фінанси), фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси області, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси міста, фінанси району, району в місті, фінанси села, селища.

В умовах ринкових відносин залишається і збільшується перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів.

Законодавчі основи інституту місцевого самоврядування в Україні визначені у:

— Конституції України (ст. 7, 140—146) від 28 червня 1996 p.;

— Бюджетному кодексі України від 21 червня 2001 p.;

— Законі України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 p. № 280/97-ВР;

— інших законодавчих та нормативних актах України.

Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причина виникнення місцевих фінансів полягає у наявності територіальних колективів, відокремленні функцій і завдань, що покладаються на їхні органи влади.

Процес формування місцевих фінансів України, як свідчить практика 1991—2006 pp., супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами: потреба ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалася у радянський період, формування сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, формування правового поля, політичної культури і традицій, без яких не може бути фінансів місцевих органів влади.

Найскладніше питання — визначення функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади України, що має стати основою для вибору моделі місцевих фінансів. У зв'язку з цим завдання та функції місцевих органів влади поділяються на дві основні групи:

— завдання та функції, котрі взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;

— завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

Завдання або функції мають покладатися на той рівень влади, який виконає їх краще, економніше й ефективніше, якщо обсяг чи характер завдання не потребують його виконання у масштабі більшої території.

Незважаючи на дискусійний характер проблеми визначення функцій місцевих органів влади, окреслилися сфери, обслуговування яких у більшості країн належить до власної компетенції місцевого самоврядування і котрі можуть відповідати принципам доцільності й ефективності. Це соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою працевлаштування, ритуальні послуги, збирання й утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування та інші витрати.

Перелік доручених справ або делегованих повноважень визначає центральна влада. Він установлюється в законодавчому акті. Для виконання делегованих повноважень орган, який їх визначає, передає місцевим органам влади відповідні фінансові ресурси, тобто компенсує витрати місцевих органів влади.

Аналіз питань, пов'язаних із поняттям місцеві фінанси дає змогу сформулювати його визначення. Місцеві фінанси — система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів з метою забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних так і делегованих.

В Україні така система перебуває на етапі становлення, як явище складне й багатопланове, вона потребує аналізу та дослідження.

До складу фінансів місцевих органів влади як системи входять кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів: видатки, доходи, способи формування доходів, інститути системи, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави взагалі. У реальності ця система набагато складніша і має свої особливості в кожній країні.

На рис. 9.1 зображено місцеві фінанси як систему.

У 1991—2006 pp. в Україні поширилася тенденція розширення завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Разом із тим помітна й інша тенденція — відставання процесу становлення місцевих фінансів відповідно до нових завдань місцевої влади.

Розглянемо основні форми впливу місцевих органів влади, їхніх фінансів на економіку та соціальну сферу держави.

1. До фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через зазначені системи здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. Це означає, що поряд із державним регулюванням економічної та соціальної сфер діє їхнє комунальне (муніципальне) регулювання. Держава і місцеве самоврядування розподіляють між собою функції соціально-економічного регулювання, які забезпечують фінанси місцевих органів влади, не обмежуються вилученням, розподілом і перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також нормативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки суб'єктів господарювання.

2. Місцеві фінанси є фіскальним інструментом, що дає змогу забезпечувати за допомогою ресурсів вирішення завдань, що покладаються на місцеві органи влади.

3. Місцеве самоврядування, як і держава, — інструмент, котрий надає громадські послуги. Держава й місцеве самоврядування розподіляють між собою завдання та відповідальність за надання громадянам країни громадських послуг. Ефективність і масштаби діяльності місцевих органів влади у сфері надання громадських послуг залежать, від стану фінансів місцевих органів влади.

4. Місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринку позикового капіталу, нерухомості, землі.

Крім зазначених форм впливу на економіку та соціальну сферу, є й інші, наприклад, пов'язані з виконанням делегованих повноважень центральної влади, а саме проблеми громадської безпеки, охорони правопорядку, оборони, дотримання законності, державного нагляду і державної реєстрації та ін. Отже, фінанси цих органів влади — інструмент забезпечення частини функцій, які виконує держава, тобто справжнє здійснення місцевого самоврядування залежить від його матеріального та грошового забезпечення. Тому законодавство визначило фінансово-економічну базу місцевого самоврядування, до якої належать:

Рис. 9.1. Схема місцевих фінансів

— природні ресурси, якими розпоряджаються ради народних депутатів базового рівня;

— місцеве господарство, комунальна й інша власності, що є джерелом одержання доходів місцевого самоврядування й задоволення соціально-економічних потреб населення;

— фінансові ресурси (місцеві бюджети, позабюджетні кошти, валютні фонди місцевих рад, кошти територіально-громадського самоврядування).