Бюджетна система - Федосов В.М. - 3.1. Концептуальні основи існування дефіциту бюджету

Основні поняття та терміни

Дефіцит бюджету, профіцит бюджету, "золоте правило" державних фінансів, дефіцитне фінансування, концепція функціональних фінансів, фіскальний бюджетний дефіцит, циклічний бюджетний дефіцит, структурний бюджетний запас, структурний дефіцит, відкритий дефіцит, прихований дефіцит, вимушений дефіцит, свідомий дефіцит, фактичний дефіцит, віртуальний дефіцит, джерела фінансування дефіциту, управління бюджетним дефіцитом.

3.1. Концептуальні основи існування дефіциту бюджету

Держава формує бюджет як централізований фонд грошових коштів і здійснює за рахунок нього фінансування своїх функцій. В ідеальному варіанті доходи бюджету мають дорівнювати видаткам, проте на практиці така ситуація досягається досить рідко. Державі не завжди вистачає доходів для фінансування всіх своїх функцій, тому для забезпечення нормального функціонування вона змушена виступати в ролі позичальника і брати на себе боргові зобов' язання.

Незбалансованість бюджету може набувати двох форм:

- дефіцит бюджету - перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та їх поверненням до бюджету);

- профіцит бюджету - перевищення доходів бюджету над його видатками (з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та їх наданням з бюджету).

Бюджетний дефіцит є питанням, яке обов' язково проходить процедуру голосування в парламенті. Його існування фіксується в правовому полі - в законі про бюджет. Сучасне фінансове законодавство також може встановлювати граничні норми бюджетного дефіциту відносно валового внутрішнього продукту (ВВП). Отже, бюджетний дефіцит слід розглядати не лише в економічній, а й у правовій площині.

Представники економічних шкіл та напрямів по-різному ставляться до дефіциту бюджету та управління ним. Сьогодні провідні фінансисти - і теоретики, і практики - вважають бюджетний дефіцит звичайним явищем (за інших рівних умов). Водночас його розглядають як чинник ризику, пов'язаний передусім з державним боргом та інфляцією.

Досліджуючи еволюцію підходів до проблеми бюджетного дефіциту, передусім варто згадати концепцію "здорових фінансів". Основу даної концепції становить положення про ефективність і самодостатність ринкових механізмів, необхідність мінімізації економічної ролі держави та запобігання її втручанню в дію "невидимої руки" ринку. Саме тому прихильники "здорових фінансів" вимагали збалансованості доходів і видатків держави. А. Сміт, Д. Рікардо й інші класики політичної економії та їх послідовники наголошували на необхідності збалансованості бюджету, яка є свідченням "здорових фінансів" держави. Це означає, що уряд здійснює свою діяльність у межах доходів, вилучених з приватного сектору, не створює боргів, для обслуговування яких державі потрібно отримати ще більше доходів (податків), що негативно вплинуло б на накопичення капіталу (джерело багатства нації), а також не вдається до грошової емісії, яка прямо загрожує знеціненню грошей.

Пізніше у зв' язку зі зміною ролі держави в суспільному розвитку та поглядів науковців на це питання було обґрунтовано доцільність існування бюджетного дефіциту в межах бюджетних капіталовкладень. Цей підхід дістав назву "золотого правила" державних фінансів, згідно з яким бюджетний дефіцит не повинен перевищувати розміру бюджетних інвестицій. За таких умов держава сприяє зростанню капіталу в національній економіці та забезпечує свою платоспроможність у майбутньому, що необхідно для обслуговування й погашення державного боргу. "Золоте правило" державних фінансів застосовується і в сучасній бюджетній практиці.

Перелом у ставленні науковців до бюджетного дефіциту відбувся завдяки кейнсіанській теорії. Видатний англійський економіст Дж. М. Кейнс розробив теоретичну концепцію, у якій проаналізував причини кризи надвиробництва та обґрунтував шляхи виходу з неї, спрямовані на досягнення ефективного сукупного попиту (коли сукупні заощадження дорівнюють сукупним інвестиціям). У центрі уваги Дж. Кейнса опинився бюджет держави.

Головним інструментом боротьби з надвиробництвом, на його переконання, мало стати нарощування поточних і капітальних бюджетних видатків (фінансування суспільних робіт, збільшення виплат у зв'язку з безробіттям і різних видів соціальної допомоги, державні закупівлі, бюджетні інвестиції тощо), яке збільшило б сукупний попит та створило б мультиплікаційний ефект, а прогресивна система оподаткування повинна була перешкоджати дії основного психологічного закону. Отже, бюджетний дефіцит, який неминуче виникає за умов такої політики, стає бажаним і позитивним явищем. Після подолання кризи Дж. Кейнс передбачав повернення до традиційної фінансової політики і до балансування бюджету.

Розглянуті пропозиції мали статичний характер - стосувалися лише періоду кризи. Прихильники та послідовники Дж. Кейнса і політики стимулювання сукупного попиту розвинули його теорію, надавши їй динамізму. Вони розробили низку теоретичних концепцій фіскальної політики уряду, невід'ємним елементом яких був бюджетний дефіцит. Серед них: концепція дефіцитного фінансування, функціональних фінансів, циклічного балансування бюджету, структурного бюджетного запасу, бюджет повної зайнятості.

Ідеї Дж. Кейнса розвинулися в концепцію дефіцитного фінансування, яка на кілька десятиліть стала основою відповідної політики (табл. 3.1). Її центральна ідея полягає в постійному (а не лише під час кризи) "накачуванні" сукупного попиту за допомогою збільшення видатків бюджету. Тому даний підхід також називають концепцією "бюджетного накачування". Мета політики дефіцитного фінансування - недопущення кризи надвиробництва через постійне забезпечення достатнього платоспроможного попиту, а також досягнення повної зайнятості. Бюджетні видатки (і поточні, і капітальні) перетворюються при цьому на основний інструмент регулювання сукупного попиту - компенсації його недостатнього рівня, а їх фінансування опосередковується бюджетним дефіцитом, який покривається як державними запозиченнями, так і за допомогою сеньйоражу.

Фактично необмежене дефіцитне фінансування на практиці призводить до безвідповідальної поведінки уряду, порушення законів грошового обігу, несе в собі значні інфляційні та боргові ризики, неконтрольоване розростання державного сектору. Тому ця концепція потребувала уточнення та коригування. Інакше кажучи, необхідно було висунути додаткові ідеї, розробити принципи, правила, які допомогли б раціоналізувати фіскальну політику та обмежили б негативні ефекти, спричинені постійними бюджетними дефіцитами.

Таблиця 3.1

ПОЛІТИКА ДЕФІЦИТНОГО ФІНАНСУВАННЯ

Політика дефіцитного фінансування в сучасній глобалізованій економіці є недостатньо ефективною. Це пояснюється насамперед транснаціональною мобільністю факторів виробництва (робочої сили, капіталів) та особливостями функціонування плаваючих валютних курсів. Під їх впливом реакцією на дефіцитне фінансування може бути збільшення імпорту (а не зростання внутрішньої пропозиції), погіршення інфляційних очікувань, зростання боргових ризиків, відплив капіталів, погіршення курсу національної грошової одиниці.

На початку 1940-х років всесвітньо відомим економістом Аб-ба Лернером була розроблена концепція функціональних фінансів. Її суть зводилася до ідеї функціонального підпорядкування фінансової політики держави таким двом головним завданням - підтримка цінової стабільності та забезпечення повної зайнятості. Уряд, розробляючи політичні заходи, не повинен зважати на бюджетний баланс (дефіцит/надлишок): якщо для досягнення двох зазначених вище цілей потрібний бюджетний дефіцит, то уряд має допускати його; а якщо потрібний бюджетний надлишок, то слід формувати профіцитний бюджет.

А. Лернер сформулював три закони функціональних фінансів:

1. Відповідальність уряду за досягнення базових завдань (повна зайнятість і стабільні ціни). Оподаткування здійснюється так, щоб запобігти інфляції. Бюджетний дефіцит при цьому не має значення, а просто є наслідком заходів, спрямованих на вирішення двох базових завдань.

2. Державні запозичення від приватного сектору необхідні лише для обмеження обсягу грошових ресурсів і витрат цього сектору. Таке завдання може виникнути, наприклад, якщо зростає інфляція.

3. Якщо бюджетний дефіцит не може бути покритий через запозичення приватних заощаджень, уряд повинен звертатися до грошової емісії. Будь-яке ж перевищення доходів над видатками бюджету має супроводжуватися або вилученням грошових ресурсів з обігу, або викупом державних боргових зобов'язань з метою поповнення грошових запасів приватного сектору.

Отже, закони функціональних фінансів фактично не встановлюють жодних фінансових обмежень, які дисциплінували б поведінку як уряду, так і політиків.

На практиці виявилося, що одночасно досягти на кожній із фаз економічного циклу повної зайнятості та низької інфляції фактично неможливо. Зокрема, висока зайнятість робочої сили та виробничих потужностей зумовлює високі темпи зростання економіки, а отже й грошової маси, яка потрібна для обслуговування дедалі зростаючих потреб обігу. Унаслідок цього прагнення до повної зайнятості неминуче супроводжується посиленням інфляції. Тому концепція функціональних фінансів реально не була втілена в державній фінансовій політиці, хоча до аналізу ідей А. Лернера постійно звертаються науковці, розглядаючи можливі позитивні ефекти від їх застосування.

Після Другої світової війни кейнсіанські ідеї широко застосовувалися на практиці фактично в усіх промислово розвинутих країнах і стали основою для виникнення та розвитку різноманітних теоретичних концепцій. У результаті бюджетні дефіцити стали вагомим інструментом фінансової політики й використовувалися для розв' язання різнопланових завдань. Зокрема, вони зайняли важливе місце в теорії економічного зростання і в теорії циклічного регулювання економіки.

Учені-економісти, досліджуючи чинники економічного зростання, висунули припущення, що головним серед них є обсяг сукупних капіталовкладень (сума приватних і державних інвестицій). Ці погляди широко пропагувалися, зокрема представниками школи Харрода-Домара. У фінансовій політиці багатьох західних країн у 1950-1960-х роках значного поширення набуло розроблення капітальних бюджетів. Звичайною практикою державних фінансів є звернення до державних запозичень з метою фінансування бюджетних інвестицій. Це фактично означає допущення бюджетного дефіциту. Разом з тим його прив' язка до капіталовкладень наближує державні фінанси до економічних принципів функціонування приватної сфери: запозичення спрямовуються в розбудову капітальних активів, експлуатація яких має сприяти економічному зростанню, а також принести дохід, за рахунок якого обслуговуватиметься державний борг без підвищення податків. У цьому контексті бюджетні дефіцити стають елементом механізму досягнення економічного зростання.

Важливим завданням фінансової політики західних країн у післявоєнний період було пом' якшення циклічних коливань. При проведенні антициклічної політики бюджетне сальдо є інструментом впливу на економічну активність. У різних країнах вироблені й застосовуються різні підходи до цієї проблеми, одним із них є концепція циклічного балансування бюджету.

Теорію економічного циклу розробляли вчені США, Західної Європи, Японії. Бюджет держави є річним фінансовим планом. Антициклічна політика передбачає його узгодження з фазами економічного циклу. Основна ідея полягає у згладжуванні пікових фаз циклу, в ідеалі - у вирівнюванні його траєкторії й досягненні поступового економічного зростання без спадів. Учені висловили припущення, що бюджет як потужний інструмент макрофінансового регулювання здатний впливати на економічний цикл, створюючи антициклічний вплив.

Всесвітньо відомий американський економіст Елвін Хансен (якого називали "американським Кейнсом") розробив механізм державних регулювальних антициклічних заходів, які поєднували вбудовані стабілізатори та дискреційні заходи й активно застосовувалися на практиці. На фазі піднесення уряд дискреційно має стримувати економічну кон' юнктуру через такі фіскальні інструменти, як підвищення податків і згортання програм бюджетного фінансування, скорочення виплат у зв' язку з безробіттям та інших соціальних допомог. У такий спосіб у бюджеті має утворитися профіцит. На фазі спаду уряд повинен стимулювати економіку за допомогою зниження податків, збільшення бюджетного фінансування, нарощування державних закупівель, бюджетних інвестицій, збільшення виплат у зв' язку з безробіттям та інших соціальних трансфертів. Безпосередній наслідок цих заходів - бюджетний дефіцит. В ідеальній моделі антициклічного регулювання сума бюджетних дефіцитів за роки піднесення має дорівнювати сумі бюджетних надлишків за період спаду (ідея стокгольмської економічної школи).

Отже, у межах концепції циклічного балансування бюджету сформувалася ідея накопичення профіцитів з метою їх використання в роки спаду для підтримання кон' юнктури (передусім через зниження податків) і/або для погашення державного боргу. Цей підхід дістав назву концепції структурного бюджетного запасу. Вона виявилася актуальною і в ХХІ ст. Так, наприклад, низка країн, які експортують природні ресурси, на тлі зростання світових цін на нафту почали свідомо формувати структурні бюджетні запаси (державний стабілізаційний фонд), які передбачено використовувати у несприятливі періоди розвитку та для вирішення найгостріших національних проблем.

Застосування циклічних концепцій на практиці спричинило чимало труднощів. По-перше, політики постійно виправдовували бюджетні дефіцити необхідністю впливу на економічний цикл, що посилювало їх хронічний характер. По-друге, бюджетна роз-балансованість далеко не завжди сприяла тим цілям, заради яких були схвалені дефіцити, - вони часто виявлялися проциклічни-ми. По-третє, незбіг тривалості та глибини економічного піднесення і спаду фактично унеможливлює отримання однакової суми дефіцитів і профіцитів бюджету, тобто його балансування за цикл. По-четверте, жодна з циклічних бюджетних концепцій не визначила чітких критеріїв виокремлення фаз економічного циклу, що важливо, оскільки бюджетний план складається на рік, тоді як економічний цикл має більшу тривалість.

Нині актуальною для практики є ідея циклічно нейтрального бюджету. Вона полягає в тому, що будь-які заходи фінансової політики уряду, які стосуються бюджетних доходів і видатків, не повинні бути проциклічними. Антициклічний характер бюджетних дефіцитів отримує здебільшого позитивні оцінки, а проциклічність засуджується. Зокрема, в ЄС проводиться постійний моніторинг податково-бюджетної політики країн-учасниць із застосуванням показника циклічно скоригованого бюджетного балансу. Порівнюючи його з фактичними показниками бюджетного дефіциту/надлишку, можна судити про антициклічний/проциклічний характер політичних заходів та розмір фіскального імпульсу.

Один із найвідоміших підходів до бюджетного дефіциту було вироблено в рамках концепції бюджету повної зайнятості. Вона почала розроблятися в США в кінці 1940-х років, а спроба її практичного втілення була здійснена в 1970-х роках. Бюджет повної зайнятості - це бюджет, що включає потенційний обсяг бюджетних доходів і відповідний їм обсяг видатків. Потенційні доходи бюджету - це доходи, які були б отримані в умовах функціонування економіки з повною зайнятістю ресурсів (робочої сили і виробничих потужностей). Вони розраховуються на основі потенційного ВВП (ВВП, який був би за повної зайнятості) і служать для обґрунтування розмірів видаткової частини бюджету. Ідея полягає в тому, що фактичні бюджетні видатки уряду мають здійснюватися на рівні потенційних доходів. Це сприятиме формуванню такого розміру сукупного попиту, який вимагатиме залучення до виробництва всіх вільних ресурсів. Якщо економічна система буде збалансованою (функціонуватиме за повної зайнятості), тоді і бюджет виявиться збалансованим. Таким чином, відповідно до цієї концепції бюджет балансує економіку, а бюджетний дефіцит є виправданим і діє як інструмент досягнення повної зайнятості.

Приблизно з початку 1970-х років провідні країни світу визнали необхідність щорічного збалансування бюджету. Насамперед це пояснювалося фінансовою нестабільністю, яка фактично повністю вийшла з-під державного контролю. Неокейнсіанські рецепти виявилися неефективними в боротьбі з галопуючою інфляцією, а некероване руйнування стабільності грошово-кредитної сфери загрожувало підірвати основи функціонування економіки. Крім того, видатки на обслуговування масштабного державного боргу, який утворився внаслідок хронічних бюджетних дефіцитів, стають найшвидше зростаючою й однією з найбільших статей центральних бюджетів провідних країн світу. Зважаючи на широку відкритість національних економік та інтегрованість фінансових ринків розвинутих країн у світовий фінансовий ринок, значний обсяг ресурсів спрямовується за кордон іноземним власникам зобов' язань національного уряду. Це, у свою чергу, поглиблює дефіцит платіжного балансу і послаблює національну валюту.

На початку 1980-х років західні політики і практики наголошували на тому, що національні уряди вже не можуть належно визначати ефективність своїх економічних заходів, оскільки у зв' язку з широкою відкритістю національних економік суспільне відтворення відбувається одночасно як усередині країни, так і за її межами. Якщо додатково збільшувати за рахунок бюджетного дефіциту платоспроможний попит населення, то в умовах відкритої економіки це призведе не до пожвавлення національного виробництва, а до зростання внутрішніх цін і до імпорту товарів, а бюджетне субсидування вітчизняних підприємств і компаній однаково сприятиме як внутрішньому інвестуванню, так і вивозу капіталу за кордон. І в першому, і в другому випадку відбудеться порушення рівноваги платіжного і торговельного балансу. У результаті складається ситуація, коли використання в окремій країні кейнсіанських рецептів регулювання економіки, а особливо неокейнсіанських ідей забезпечення високих і стійких темпів економічного зростання через вплив на платоспроможний попит, стає неможливим.

Теоретичним обґрунтуванням фінансової політики з 1970-х років став неокласичний напрям економічної думки, з позицій якого бюджетний дефіцит розглядається виключно як негативне явище. Апологет неокласицизму лауреат Нобелівської премії, професор М. Фрідмен віддавав безумовну перевагу автоматичним інструментам податково-бюджетної політики, виступаючи проти дискреційних заходів. На його думку, за таких умов фактичні бюджетні доходи, видатки і сальдо бюджету коливаються лише під дією економічного циклу. Уряд має покривати свої видатки або через податкові надходження, або через грошову емісію, уникаючи утворення державного боргу. Таким чином, бюджетні дефіцити/надлишки, які виникають як результат циклічних коливань економіки, викликають відповідно збільшення або зменшення грошової маси в обігу, при цьому вони, згідно з М. Фрідменом, є єдиною причиною зміни кількості грошей в обігу. Ці ідеї були викладені вченим у 1948 р. Пізніше він переглянув останній постулат і змінив його на планомірне зростання грошової маси ("грошове правило").