Бюджетна система - Федосов В.М. - 12.2. Сутність і особливості бюджетних видатків на обслуговування та погашення боргів

Використання запозичених ресурсів для фінансування видатків державного та місцевих бюджетів не лише спричинили формування державного і місцевих боргів, а й визначили умови, особливості обслуговування та погашення боргів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України обслуговування державного (місцевого) боргу - це операції щодо здійснення плати за користування кредитом (позикою), сплати комісій, штрафів та інших платежів, пов' язаних з управлінням державним (місцевим) боргом. До таких операцій не належить погашення державного (місцевого) боргу. Погашення державного (місцевого) боргу являють собою операції з повернення позичальником кредитів (позик) відповідно до умов кредитних договорів та/або випуску боргових цінних паперів.

Погашення боргу відбувається за рахунок здійснення амортизаційних платежів. Амортизаційні платежі - фактичні виплати в національній та іноземній валюті, у формі товарів чи послуг для погашення основної суми боргу за конкретний період.

Кредити характеризуються такими умовами їх отримання¹:

o валютою кредитування;

o валютою платежу;

o обсягом кредитування;

o термінами погашення;

o вартістю залучення;

o вартістю обслуговування;

o видом забезпечення;

o методом страхування;

o наявністю пільгового періоду;

o порядком надходження кредитних ресурсів та ін., що впливає на витрати з обслуговування та погашення боргів.

Валюта кредитування - валюта, у якій надаються позичальникові кредитні ресурси. У її ролі використовуються, як правило, національна валюта та сталі міжнародні валюти або міжнародні розрахункові грошові одиниці.

Валюта платежу - вид валюти, у якій має бути здійснено погашення кредиту. Валюта платежу може відрізнятися від валюти кредитування.

Обсяги кредитування (сума кредиту) визначаються при укладанні кредитної угоди і відображають загальний розмір кредитних ресурсів (у товарній або грошовій формі), що надаються кредитором позичальникові.

Термін погашення залежить від строковості надання кредитних ресурсів, умов надання та використання, довіри до позичальника, ситуації на фінансовому ринку. Термін погашення включає періоди використання ресурсів, погашення процентів та основного боргу. За наявності пільгового періоду, що має бути зазначено в кредитній угоді, до терміну погашення зараховується пільговий період, під час якого відбувається лише сплата процентів за використання кредитних ресурсів.

Залежно від умов погашення міжнародний кредит може бути наданий на таких умовах:

o разове погашення всієї суми кредиту;

o погашення рівними частками;

o погашення нерівними частками (зростаючими або такими, що зменшуються);

o погашення на ануїтетних умовах, коли визначаються рівні річні суми сплати основного боргу та процентів.

Вартість залучення кредиту складається з витрат позичальника, пов' язаних із проведенням підготовчих та консультаційних робіт, відшкодуванням усіх витрат учасників процесу залучення кредитних ресурсів та отриманих ними доходів. Вона залежить від ситуації на національному та міжнародному фінансових ринках, кредитного рейтингу позичальника, виду кредиту, умов отримання тощо.

Вартість обслуговування кредиту відображає затрати позичальника, пов' язані з виконанням узятих на себе фінансових зобов' язань. До таких затрат відносять процентні платежі за використання кредитних ресурсів, комісійні фінансовим посередникам, які беруть участь в обслуговуванні кредиту (наприклад, комісійні за управління, за участь у синдикаті, за обслуговування кредиту), витрати зі сплати штрафних санкцій, пені за прострочення термінів виконання зобов' язань (графіка платежів), за невикористання частини кредитних ресурсів та інші затрати, відповідно до умов кредитного договору й положень міжнародного права.

Вартість обслуговування кредитних ресурсів передбачає, як правило, сплату доходів кредитора у вигляді процентної ставки та погашення основного боргу.

Процентна ставка може бути фіксована або плаваюча. Фіксована ставка визначається в момент укладання кредитної угоди, а плаваюча процентна ставка змінюється відповідно до ринкової ситуації. Незалежно від її видів процентна ставка за міжнародними кредитами враховує проценти, що сплачуються за безризи-ковими короткостроковими борговими паперами, інфляційну надбавку, надбавку за ризик невідшкодування, ризик при збільшенні тривалості використання ресурсів тощо.

Існування великої кількості комерційних, фінансових, політичних, форс-мажорних (стихійні лиха) та інших ризиків приводить до необхідності використання захисту від ризиків у формах: страхування кредитів, забезпечення кредитів, створення фондів відшкодування та державних гарантій.

Обслуговування внутрішнього державного боргу відбувається за рахунок розміщення нових внутрішніх боргових зобов' язань держави. Зазвичай дата погашення внутрішніх боргових зобов' язань збігається з датою проведення аукціонів із розміщення нових боргових паперів. Платежі з обслуговування здійснюються перерахуванням коштів до фінансового агента кредитора або за допомогою взаємозаліків вартості нових і старих боргових паперів.

Процес обслуговування державного боргу є складовою бюджетного процесу. Відповідно до ст. 21 Бюджетного кодексу України складання прогнозу Державного бюджету України здійснюється Міністерством фінансів України та уповноваженими органами на наступні два за плановим роком бюджетні періоди. Прогноз грунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних і програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах. Показники проекту Державного бюджету України на наступний бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій).

Видатки на обслуговування місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету і не можуть перевищувати 10 % видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу¹.

Видатки на обслуговування та погашення місцевого боргу здійснюються місцевим фінансовим органом відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов'язання Автономної Республіки Крим чи територіальних громад, незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету рішенням про місцевий бюджет.

Якщо в процесі погашення місцевого боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, порушується графік погашення з вини позичальника, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада не мають права здійснювати нові місцеві запозичення протягом п' яти наступних років.

Відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, який ґрунтується на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники місце-

¹ Бюджетний кодекс України від 8 лип. 2010 р. № 2456-17 зі змінами та доповненнями [Електронний ресурс]

вого бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, а також індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних програм (проектів).

Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад разом з проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад¹. Показники проекту місцевого бюджету на бюджетний період, що настає за плановим, грунтуються на індикативних прогнозних показниках місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

При складанні проекту державного (місцевого) бюджету на наступний рік беруть до уваги планові розрахунки щодо обсягів платежів за державним боргом у наступному бюджетному році. Зазначені розрахунки здійснюються у валютах, визначених у кредитних угодах, боргових зобов' язаннях і в національній валюті. Перерахунок у національну валюту проводиться за прогнозним курсом валют до гривні з урахуванням оплати за конверсію. В умовах нестабільності національних та міжнародних фінансових ринків це досить складний процес, що потребує врахування валютних та інших ризиків.

При плануванні видатків на обслуговування державного та місцевого боргу здійснюються прямі фінансові розрахунки відповідно до підписаних кредитних угод, наданих урядом гарантій та випущених боргових зобов' язань. Обчислюючи загальні планові затрати для фінансування платежів із погашення основного боргу та сплати процентів за чинними кредитними лініями, враховують такі суми у валюті платежу: основний борг; проценти за кредит; сплата комісій за зобов' язаннями; сплата комісій банку-агента за обслуговування та інших супутніх виплат. Розрахунки видатків держави здійснюються відповідно до бюджетної класифікації видатків за функціональною структурою та за типом боргового зобов' язання.

Якщо сплата основного боргу та/чи процентів має відбуватися не разовим платежем, то залежно від кількості періодів виплат за рік визначаються окремі суми на кожну дату платежу (зазначену в кредитній угоді) та загальні обсяги на рік. Процентні ставки можуть бути тверді та плаваючі (наприклад, ставка "ЫВСЖ ± 0,06 %").

Видатки на обслуговування та погашення боргів здійснюються в терміни та в обсягах і валютах, визначених умовами випуску, обігу й погашення боргових паперів чи умов кредитування, що в систематизованому вигляді відображається у графіку платежів. Графік платежів - це суми виплат з обслуговування та погашення державного (місцевого) боргу на кожну конкретну календарну дату з урахуванням умов кожної кредитної угоди та в розрізі кредиторів. Графік платежів за державним боргом складає Міністерство фінансів України, а платежі проводяться Державною казначейською службою у процесі казначейського обслуговування бюджетних коштів.

Планові видатки на обслуговування державного боргу можуть бути меншими чи більшими за фактичні. Перевищення граничних величин державного (місцевого) боргу свідчить про необхідність застосування відповідними органами заходів, що забезпечать приведення загального обсягу боргів у відповідність до положень Бюджетного кодексу України¹.

З метою економії бюджетних коштів Міністерство фінансів (уповноважені місцеві органи влади) мають право здійснювати пра-вочини з державним/місцевим боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж боргових зобов' язань за умови дотримання граничного обсягу боргу на кінець бюджетного періоду.

Специфічність обслуговування державного боргу України полягає у включенні до планових видатків держави на обслуговування державного боргу видатків, пов' язаних з обслуговуванням іноземних гарантованих урядом кредитів. Скорочення видатків на обслуговування державного боргу можливе за умов застосування методів управління державним боргом, проведення реструктуризації боргів, списання боргів кредиторами чи відмови країни-позичальника виконувати власні боргові зобов' язання.

Застосування реструктуризації та інших методів, за допомогою яких відбувається зміна обсягів та строків боргових виплат, може привести до зменшення видатків на обслуговування та погашення боргу в найближчій перспективі, але в довгостроковому періоді загальні затрати можуть зростати. На такий крок уряди йдуть, як правило, за наявності боргової кризи.

Важливим завданням управління державним боргом є забезпечення своєчасності та повноти платежів з обслуговування й погашення боргу. Статті видатків на обслуговування та погашення державного й місцевого боргу в Україні є захищеними, тобто у разі секвестрування бюджету (зменшення видатків державного бюджету) вони не підлягають зменшенню. Видатки здійснюються відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні та місцеві боргові зобов' язання незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет)¹.

Погашення та сплата боргу за державними зобов' язаннями гарантується доходами Державного бюджету України. Відповідно до Бюджетного кодексу України (ст. 11), якщо очікуваний обсяг видатків на обслуговування та погашення державного боргу перевищить обсяг коштів, визначений Законом про Державний бюджет України на таку мету, Міністерство фінансів України має невідкладно інформувати про це Кабінет Міністрів України. Кабінет Міністрів України інформує про очікуване перевищення таких видатків Верховну Раду України й подає у двотижневий термін пропозиції про внесення змін до Закону про Державний бюджет України.

Видатки на погашення боргу належать до складу фінансування бюджету². Виплата доходів і погашення державних облігацій України здійснюються грошима або державними облігаціями України інших видів за згодою сторін.

Структура боргового портфеля за валютами боргу свідчить про залежність позичальника від конкретної валюти і, зрештою, визначає рівень залежності національної економіки від стабільності розвитку економіки країни, валюта якої займає найбільшу питому вагу у структурі державного боргу. В умовах фінансової нестабільності це може справити дестабілізувальний вплив на розвиток національної економіки.

Накопичення значної частини державних боргових зобов'язань в окремій іноземній валюті обумовлює значну залежність країни-позичальника від стабільності курсу національної валюти. У 2000 р. валютна структура боргового портфеля держави охоплювала дев' ять валют. Найбільша залежність була сформована в доларах США (52,85 %), українських гривнях (17,69), СДР (14,63) та євро (10,06 %) (табл. 12.4). Ці валюти формують головні складові українського боргового портфеля. Активність державних запозичень у тій чи іншій валюті змінюється відповідно до боргової політики уряду та ситуації на внутрішньому й світовому ринках. Починаючи з 2006 р. доларова складова боргового портфеля почала скорочуватися і на кінець 2010 р. зменшилася більше ніж у 2 рази порівняно з 2005 р. Частка СДР у період 20002010 рр. залежала від стану кредитування України Міжнародним валютним фондом: найменшою вона була у 2005-2007 рр., а найбільшою - в кінці 2010 р. Скоротилася частка євро - з 12,89 % у 2006 р., коли вона була максимальною, до 3,75 % в 2010 р., коли її частка була мінімальною. Уряд проводив нестабільну політику щодо запозичень у національній валюті. Запозиченню в національній валюті переваги надавалися у 2000-2005 та 20082010 рр., що пов'язано з труднощами запозичення на зовнішньому ринку. Зазначене впливало на зміни у структурі боргового портфеля державного та гарантованого державою боргу. На початок 2012 р. частка боргових зобов' язань у національній валюті досягла максимальних розмірів, перевищивши 36 %.

Значна залежність від окремої іноземної валюти свідчить про існування валютних ризиків, і незначні коливання української гривні відносно іноземної валюти (особливо долара США) призводять до великих проблем з обслуговуванням державного боргу.

Платежі, пов' язані з виконанням гарантійних зобов' язань держави, здійснюються згідно з відповідними договорами незалежно від обсягу коштів, визначених на цю мету в Законі про Державний бюджет України, у такому самому порядку, як визначено ч. 6 ст. 16 Бюджетного кодексу, та відображаються як надання кредитів із бюджету стосовно суб' єктів господарювання, зобов' язання яких гарантовані.

Таблиця 12.4

ДЕРЖАВНИЙ ТА ГАРАНТОВАНИЙ ДЕРЖАВОЮ БОРГ УКРАЇНИ ЗА 2000-2010 рр. (у розрізі валют погашення), %*

Про розміри видатків державного бюджету на обслуговування та погашення державного боргу свідчать дані, наведені в табл. 12.5.

Із наведених даних видно, що видатки на обслуговування та погашення державного (й гарантованого державою) боргу зросли за 10 років майже у 6 разів. Дані платежі у 2000 р. становили понад 20 % видатків Державного бюджету України, а в 2010 р. - 14 %. При цьому змінилася їх питома вага. Якщо у 2000 р. найбільшу питому вагу (63,5 %) становили видатки на обслуговування державного боргу, то в 2010 р. 63,2 % - це платежі з погашення державного боргу, що свідчить про зростання боргових ризиків. Негативно вплинули на дану ситуацію кризові явища в національній економічній системі в 2008-2009 рр. та намагання за рахунок короткострокових позик профінансувати державні потреби. Про це свідчить зростання в 4 рази державних видатків на обслуговування та погашення державного боргу в 2009 р. порівняно з 2008 р.

Таблиця 12.5

ПОКАЗНИКИ ПЛАТЕЖІВ З ОБСЛУГОВУВАННЯ ТА ПОГАШЕННЯ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ У 2000-2010 рр., млн грн*

Збільшення видатків на обслуговування та погашення державного боргу негативно вплинуло на показник боргового навантаження держави, що відображає відношення платежів з погашення та обслуговування державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету. Він досяг 23 % проти 5 % на кінець 2008 р.¹ (при цьому критичним вважається рівень даного показника в розмірі 45 %).

На фінансування затрат з обслуговування та погашення державного боргу негативно вплинули коливання валютного курсу у 2008-2009 рр., коли держава витратила додатково мільярди гривень для виконання валютних зобов' язань.

За даними "Звіту про виконання Державного бюджету України за 2010 рік" за економічною класифікацією статей видатків

найбільше зростання в 2010 р. зафіксоване, в тому числі по видатках, на виплату процентів (доходу за зобов'язаннями) - на 68 % (до 16,6 млрд грн), що пояснюється різким зростанням державного боргу.

Обсяги видатків на обслуговування державного боргу зросли на 6500,2 млн грн, або в 1,7 раза, порівняно з 2009 р. Це вплинуло на структурні зміни у складі затрат державного бюджету: їх частка зросла на 1,4 % і досягла 5,1 %.

При погашенні державного боргу за спеціальним фондом державного бюджету у 2010 р. застосовувався механізм взаємо-заліку з Російською Федерацією орендних платежів за перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України в сумі 781,0 млн грн.