Бюджетний менеджмент - Клець Л.Є. - 5.4. Касове виконання бюджету

Касове обслуговування бюджету держави є самостійною сферою процесу виконання бюджету.

Під касовим обслуговуванням бюджету розуміють:

- організацію і порядок здійснення операцій з бюджетними коштами;

- розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів (прийом, збереження та видача бюджетних коштів);

- облік і контроль за виконанням бюджету відповідного рівня.

Відомі три системи касового виконання бюджету в залежності від схеми узагальнення та обліку доходів Державного бюджету (рис. 26):

- банківська;

- казначейська;

- змішана.

При банківській системі рахунки з виконання бюджету відкриваються в установах банків, вся інформація про рух бюджетних коштів централізується безпосередньо банківською системою.

При казначейській системі рахунки з виконання бюджету відкриваються в органах казначейства.

Рисунок 26 - Системи виконання бюджету

Змішана система передбачає можливість відкриття і ведення рахунків для виконання бюджету, як в установах банківської системи, так і в органах казначейства. Це громіздка система, що передбачає дублювання функцій, використовується в період переходу від банківської до казначейської системи обслуговування бюджету.

Банківська система виконання бюджету діяла в Росії з 1918 року. Ця система за допомогою Державного банку СРСР забезпечувала касове виконання бюджетів щодо:

- збору та обліку доходів бюджету;

- міжбюджетного перерозподілу доходів;

- відкриття і ведення рахунків отримувачів бюджетних коштів;

- організації обліку і звітності за всіма операціями з бюджетними коштами.

З ліквідацією Державного банку СРСР касове виконання Державного бюджету, тобто управління державними коштами, стали здійснювати численні комерційні банки.

При банківській системі обслуговування бюджету установи банків:

- приймають доходи і зараховують їх на рахунки відповідних бюджетів;

- розподіляють доходи між рівнями бюджетів відповідно до Закону України про Державний бюджет;

- видають бюджетні кошти міністерствам, відомствам, установам, організаціям;

- проводять розрахунково-касове обслуговування бюджетних установ і організацій;

- ведуть облік доходів і видатків відповідних бюджетів та складають звіт про касове виконання бюджету;

- звіряють облікові дані про видатки зі звітними даними розпорядників коштів.

Система проходження державних коштів через банківську систему мала низку суттєвих недоліків.

Недоліки банківської системи виконання бюджету:

а) наявність безлічі рахунків не давало можливості здійснювати попередній контроль за використанням коштів;

б) розосередження коштів на поточних рахунках міністерств, відомств, установах, комерційних банків призвело до несвоєчасного їхнього надходження до адресату;

в) в умовах гострого дефіциту Державного бюджету України на поточних рахунках бюджетних установ щодня зберігалися значні залишки бюджетних коштів. Наприклад, на 1 грудня 1996 року вони становили по Україні 919 млн гривень, на 1 січня 1997 року -942 млн гривень, на 1 березня 1998 року - 1004 млн гривень;

г) банківське обслуговування не мало чіткої системи використання коштів, управління доходами й видатками, контролю за проходженням коштів через банківську систему.

Така система виконання бюджету існувала в Україні до 1993 року. Указом Президента України від 18 червня 1993 року № 219/93 "Про порядок виконання Державного бюджету України" і тимчасовими методичними вказівками "Про порядок касового виконання Державного бюджету України за доходами та видатками" з 1 липня 1993 року касове виконання бюджету став здійснювати Національний Банк України через свої регіональні управління та уповноважені комерційні банки. Відповідно до Положення НБУ № 39 від 12 червня 1993 року були створені регіональні управління Національного банку України, на які була покладена функція організації ведення операцій щодо касового виконання державного бюджету.

Новий порядок касового обслуговування означав, що Міністерство фінансів України здійснювало фінансування видатків у межах доходів, що реально надійшли до Державного бюджету, а також отриманих в НБУ кредитів.

У разі нестачі коштів, внаслідок виникнення тимчасових касових розривів, Міністерство фінансів України в межах бюджетного періоду мало змогу брати в НБУ короткотермінові кредити в розмірі до 10% від обсягу видатків Державного бюджету.

Бюджетним організаціям було заборонено відкривати в установах банків розрахункові рахунки для здійснення операцій з бюджетними коштами. Касове виконання дохідної частини здійснювалося шляхом перерахування коштів з рахунку платників податків на рахунок "Кошти Державного бюджету України" відповідно до розділів бюджетної класифікації та символів звітності НБУ. Через банківську систему здійснювався облік доходів Державного бюджету України. Комерційні банки повинні були надавати Міністерству фінансів України щомісячні та річні звіти про доходи Державного бюджету згідно з підрозділами бюджетної класифікації, а також щоденну інформацію про залишки коштів на єдиному рахунку "Кошти Державного бюджету України". Цей порядок касового виконання бюджету мав посилити контроль за надходженням, цільовим та економним використанням державних коштів, але як показала практика ця система мала низку недоліків:

а) значні кошти знаходилися "в дорозі" і взаємно зараховувалися;

б) комерційні банки порушували терміни перерахування коштів;

в) щомісячна звітність НБУ про доходи та щоденна інформація про залишки коштів на єдиному рахунку "Кошти Державного бюджету України, надана Міністерству фінансів, була єдиним джерелом даних для контролю за процесом виконання бюджету.

Були започаті кроки щодо усунення порушень комерційними банками операцій, пов'язаних з касовим виконанням бюджету. Указом Президента України від 17 листопада 1994 року № 677/94 "Про посилення контролю за надходженням податків та інших обов'язкових платежів до Державного бюджету України і внесків до державних цільових фондів" у разі порушень строків перерахування коштів до бюджету до комерційних банків органами Державної податкової інспекції застосовувалися фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі недозарахованих або затриманих платежів

У 1995 році таких санкцій було застосовано на суму 3669 тис. гривень у 2002 випадках. Указом Президента України від 1 травня 1995 року № 343/95 були прийняті наступні заходи щодо фінансової стабілізації та зміцнення фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України:

1) Національному банку України було рекомендовано встановити плату за користування комерційними банками тимчасово вільними залишками коштів Державного бюджету, місцевих бюджетів та позабюджетних фондів у розмірі 50 відсотків облікової ставки Національного банку, що діяла протягом звітного місяця.

2) Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади та підприємствам бюджетної сфери було заборонено розміщати державні кошти на строкові депозитні рахунки в комерційних банках.

3) Кабінету Міністрів України було доручено в двотижневий строк розглянути рішення щодо надання пільг за податками та іншими обов'язковими платежами до Державного бюджету.

Не зважаючи на чисельні заходи щодо підвищення ефективності формування та використання бюджетних коштів, існуюча система виконання бюджету не могла їх забезпечити.

Для ефективного управління бюджетними коштами та підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних обсягів фінансових ресурсів необхідно було створити нову фінансову структуру з налагодженим механізмом виконання бюджету. З цією метою Указом Президента України в квітні 1995 року було створено Державне казначейство України, саме на яке і була покладена функція касового обслуговування Державного бюджету. Відмінність казначейської системи виконання бюджету насамперед у тім, що казначейство концентрує обидва грошових потоки: доходний та видатковий на єдиному казначейському рахунку. Такий порядок повинен істотно прискорити процес фінансування видатків.

З 1996 до 2000 року в Україні діяла змішана система виконання бюджету, яка передбачала паралелізм функцій банківськими установами та органами Державного казначейства. Казначейство в цей час виконувало в більшості випадків роль спостерігача за процесом виконання бюджету, тому що саме банки надавали щоденну інформацію за надходженням доходів відповідно до бюджетної класифікації.

З метою створення умов для ефективного управління коштами Державного бюджету Кабінет Міністрів та Національний банк України затвердили постанови:

- № 306 від 12 березня 1996 року "Про заходи щодо забезпечення касового обслуговування коштів Державного бюджету України";

- № 401 від 3 квітня 1996 року "Про касове виконання Державного бюджету України".

Ці документи визначили необхідність організації касового виконання Державного бюджету через органи Державного казначейства України. Але на початку впровадження казначейської системи обслуговування бюджету виконання бюджету здійснювалося через установи Національного банку України, Акціонерно-комерційного агропромислового банку "Україна", Акціонерно-комерційного банку соціального розвитку "Укрсоцбанк", Українського акціонерного промислово-інвестиційного банку "Промін-вестбанк" та інших. Усім міністерствам, відомствам, іншим органам державної виконавчої влади, розпорядникам коштів Державного бюджету України, які здійснюють управління цільовими державними фондами, включеними до Державного бюджету України, було дано розпорядження перевести до 15 травня 1996 року поточні бюджетні рахунки коштів Державного бюджету України, відкриті в установах банків, не уповноважених здійснювати касове виконання Державного бюджету України, до установ банків, яким це право було надане.

Перелік уповноважених комерційних банків здійснювати касове обслуговування бюджету змінився з прийняттям постанови КМУ і НБУ № 68 від 21 січня 1998 року замість постанови № 401 від 3 квітня 1996 року, яка втратила чинність. З 15 лютого 1998 року касове виконання Державного бюджету України, державних позабюджетних фондів (крім Пенсійного фонду) забезпечують установи Національного банку, Державного експортно-імпортного банку, Акціонерно-комерційного агропромислового банку "Україна", Акціонерно-комерційного банку соціального розвитку "Укрсоцбанк", Державного спеціалізованого комерційного ощадного банку, Акціонерного поштово-пенсійного банку

"Аваль" відповідно до угод, укладених Головним управлінням Державного казначейства з банками.

Таким чином, бачимо, що перехід від банківської до казначейської системи не означає повну відмову від послуг комерційних банків. Вони виконують посередницькі функції, виступаючі в якості агентів Національного банку України, тому що НБУ не може мати безліч дрібних відділень у всій країні для обробки операцій з виконання бюджету. Але змішана система касового виконання бюджету через уповноваженні банки не забезпечувала управління бюджетними коштами на якісному рівні і була неефективною. Про це свідчать зростаючі залишки бюджетних коштів, що комерційні банки намагаються використовувати для проведення комерційних операцій, а не для фінансування видатків бюджету.

У 1996 році значно зросла кількість порушень, які допускали комерційні банки в процесі касового виконання бюджету. Фінансові санкції за 8 місяців 1996 року були застосовані у 70 випадках на суму 346,4 тис. гривень. Виявлено 952 випадки порушення у цей же період черговості перерахування платежів до бюджету, за що нараховано санкцій у сумі 3410,2 тис. гривень. Лише у серпні

1996 року 9 установ АПБ "Україна" порушили черговість перерахування платежів до бюджету, за що застосовані санкції дорівнювались 143,8 тис. гривень.

Указом Президента України від 7 вересня 1998 року за № 982/98 було скасовано штрафні санкції, передбачені Указом Президента від 1 травня 1995 року за № 343/95, що негативно вплинуло на рух бюджетних коштів, збільшивши кількість випадків затримки їх у банківських установах.

Кабінет Міністрів України та Національний банк України прийняли 14 січня 1997 року постанову № 13 "Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету", відповідно до якої з 1 лютого 1997 року запроваджується поетапне касове виконання державного бюджету за видатками через територіальні органи Державного казначейства. З цією метою наказом Головного управління Держказначейства України № 28 від 21 березня

1997 року було затверджене Положення про єдиний казначейський рахунок та Тимчасову інструкцію про порядок касового виконання державного бюджету за видатками.

З 1998 року на казначейське обслуговування були переведені всі міністерства і відомства. У цьому ж році була прийнята нова бюджетна класифікація та План рахунків бухгалтерського обліку виконання бюджету.

З метою забезпечення ефективного управління бюджетними коштами розпорядників, які станом на 24 липня 1998 року не були ще переведені на казначейське виконання кошторисів за видатками, Кабінет Міністрів України Постановою № 1139 зобов'язав:

1) Головних розпорядників:

- перед наданням розрахункових документів до установ банків перевіряти їх в органах Державного казначейства;

- щоденно подавати органам Державного казначейства копії виписок з поточних бюджетних рахунків по коштах Державного бюджету України.

2) Головне управління Державного казначейства забезпечити щоденне отримання органами Державного казначейства від установ банків копій виписок з поточних бюджетних рахунків розпорядників коштів.

Указом Президента України від 15 лютого 1999 року № 173/99 були внесені зміни до Указу Президента України від 27 квітня 1995 року № 335 "Про Державне казначейство України" щодо питань казначейського обслуговування позабюджетних коштів. Кабінет Міністрів України на виконання Указу Президента Прийняв Постанову № 180 від 17 лютого 1999 року "Про деякі питання діяльності Державного казначейства", відповідно до якої обслуговування позабюджетних коштів установ та організацій бюджетної сфери стало здійснюватися виключно органами казначейства. Міністерство фінансів України та Головне управління Державного казначейства України розробили та затвердили наказом № 27 від 25 березня 1999 року "Порядок казначейського обслуговування позабюджетних коштів установ і організацій, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету", який регламентував відкриття спеціальних реєстраційних рахунків розпорядникам позабюджетних коштів, механізм їх обслуговування, обліку та звітності. Усі рахунки розпорядників коштів державного бюджету в банківських установах були закриті до 2000 року згідно з графіком. Переведення позабюджетних коштів на казначейське обслуговування стало основою для зарахування цих коштів у спеціальний фонд Державного бюджету.

Порядок касового виконання державного бюджету за видатками був затверджений наказом Державного казначейства України № 3 від 22 січня 2001 року, який регламентував організаційні взаємовідносини між органами Державного казначейства, розпорядниками, одержувачами бюджетних коштів та іншими клієнтами Державного казначейства України, а також розподіл прав, обов'язків та відповідальності між ними в процесі виконання державного бюджету за видатками. У відповідності до цього документу касове виконання Державного бюджету здійснюється органами Державного казначейства в межах асигнувань, передбачених державним бюджетом для конкретних розпорядників коштів, а також надходжень на єдиний казначейський рахунок.

Казначейська форма виконання бюджету базується на принципі роботи єдиного казначейського рахунка.

Єдиний казначейський рахунок - це система бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах банків за відповідним балансовим рахунком, на які зараховуються податки, збори, інші обов'язкові платежі Державного бюджету та надходження з інших джерел, встановлених законодавством України, і з яких органами Державного казначейства здійснюються платежі безпосередньо на користь суб'єктів господарської діяльності, які виконали роботи та/або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів.

Прийняття Бюджетного кодексу легалізувало казначейське обслуговування бюджетів та розпорядників бюджетних коштів.

У зв'язку з набуттям Державним казначейством України з 2001 року статусу учасника системи електронних платежів Національного банку України (далі - СЕП НБУ) і розгортанням роботи розрахункових палат Державного казначейства була розроблена нова система бухгалтерського обліку та звітності, прийнята нова бюджетна класифікація та план рахунків щодо виконання бюджетів.

СЕП НБУ - це загальнодержавна платіжна система, що забезпечує розрахунки між банками й органами Державного казначейства з застосуванням електронних способів прийняття, обробки і передачі інформації.

Система електронних платежів НБУ дозволяє:

- одержувати інформацію про здійснення операції в будь-який час;

- здійснювати міжбанківські платежі протягом 10-15 хвилин;

- негайно відобразити у бухгалтерському обліку проведені операції;

- складати щоденний баланс бюджету, використовуючи єдину інформаційну базу Державного казначейства.

Проведення фінансових операцій та ефективне управління коштами державного та місцевих бюджетів через систему електронних платежів Національного банку України забезпечує функціонування єдиного казначейського рахунку.

Наказом Державного казначейства України від 26 червня 2002 року №122 було затверджено Положення про єдиний казначейський рахунок, яке регламентує функціонування єдиного казначейського рахунку. Положення №28 від 21 березня 1997 року втратило чинність.

Єдиний казначейський рахунок - основний рахунок держави, що відкритий Державному казначейству України в Національному банку України, для обліку коштів та здійснення розрахунків у Системі електронних платежів Національного банку України.

Структура єдиного казначейського рахунку об'єднує:

- субрахунок, який відкритий у Державному казначействі України (центральний рівень);

- субрахунки, що відкриті управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Безпосереднім учасником СЕП НБУ є тільки Державне казначейство України, тому на його балансі відкритий відповідний єдиний казначейський рахунок. Територіальним управлінням Державного казначейства рахунки в НБУ не відкриваються.

Для відображення операцій, що проводяться через СЭП протягом дня, Державному казначейству України та територіальним управлінням відкриваються технічні рахунки. Державне казначейство щодня формує оборотно-сальдовий баланс рахунків, що і є основою для одержання інформації про фактичні надходження доходів в бюджет.

У період з 1 січня 2002 року по 1 січня 2004 року завершився процес переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування за доходами та міжбюджетними трансфертами.