Бюджетний менеджмент - Панкевич Л.В. - 4.3.6. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів за видатками

Статтею б Бюджетного кодексу України визначено структуру бюджетної системи України, яка складається з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань, бюджетів районів у містах, районних, обласних, бюджету Автономної Республіки Крим і державного бюджету України. Зазначені бюджети є окремими ланками бюджетної системи. Характерною ознакою та перевагою бюджетної системи, закріпленої Бюджетним кодексом, порівняно з попередньою системою є те, що трансфертні платежі з державного бюджету розраховуються та надаються обласним бюджетам, бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетам районів і містам обласного значення. З прийняттям Бюджетного кодексу районні бюджети, бюджети міст обласного значення та обласні бюджети набули адекватного статусу відносно Державного бюджету України.

Принциповим є положення статті 78 Бюджетного кодексу щодо казначейського обслуговування місцевих бюджетів. Це положення дає змогу повною мірою забезпечити дотримання принципів самостійності, субси-діарності, справедливості та неупередженості, на яких ґрунтується бюджетна система України.

Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ланками бюджетної системи відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямків використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим і відповідних місцевих рад формувати та затверджувати відповідні бюджети згідно з положеннями Бюджетного кодексу України.

Бюджетний кодекс встановлює нові засади взаємовідносин державного і місцевих бюджетів та відображає новий підхід до питань незалежності та самостійності місцевих бюджетів.

Принцип самостійності означає:

- право законодавчих (представницьких) органів державної влади та органів місцевого самоврядування кожної ланки бюджетної системи самостійно здійснювати бюджетний процес відповідно до засад визначених Бюджетним кодексом;

- стимулювання органів місцевого самоврядування до збільшення їхніх доходів, що не враховуються для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів;

- закріплення права за органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до Бюджетного кодексу визначати спрямування витрат за рахунок коштів відповідного бюджету;

- неприпустимість вилучення доходів, отриманих додатково у ході виконання рішень про бюджет, сум перевищення доходів над витратами бюджетів і сум економії за витратами бюджету.

Принцип субсидіарності полягає в такому розподілі видатків між державним і місцевими бюджетами та між місцевими бюджетами, який ґрунтується на максимальному наближенні суспільних послуг до безпосереднього споживача. Видаткові повноваження закріплюються за бюджетами з метою децентралізації та з урахуванням найефективнішого виконання на місцях.

Видатки, які потенційно можуть отримувати всі мешканці області, закріплюються за обласними бюджетами. Це видатки на утримання спеціалізованих середніх закладів освіти для учнів з вадами розвитку, середніх шкіл-інтернатів, професійно-технічних училищ, багатопрофільних лікарень обласного значення, спеціалізованих установ соціального захисту для сиріт, інвалідів, громадян похилого віку тощо. Видатки, які використовують мешканці певної адміністративно-територіальної одиниці, закріплені за міськими та районними бюджетами. До них належать видатки на утримання загальної середньої освіти, загальної медичної допомоги, включно з програмами санітарної освіти та соціального захисту для соціально незахищених верств населення, а також допомогу вдома особам похилого віку.

З бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим), обласного, районного значення, сіл та селищ фінансуються дошкільна освіта, початкова медична допомога, що надається місцевими клініками і фельдшерсько-акушерськими пунктами, та культурно-видовищні заклади. З районних бюджетів утримуються середні школи та районні лікарні, розташовані у містах районного значення.

Бюджетна система України будується також на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Можливість здобуття освіти або доступ до соціальних програм не повинні залежати від місця проживання громадянина. Цей принцип забезпечує рівний доступ громадян країни до основних бюджетних послуг і соціальних гарантій та реалізується через норми, встановлені Бюджетним кодексом у частині визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та дотацій вирівнювання. Такий підхід дає можливість надавати соціальні послуги в кожній адміністративно-територіальній одиниці на порівняно однаковому рівні за наявності єдиних ставок оподаткування та справляння податків.

Дотації вирівнювання з бюджетів вищого рівня сприяють вирівнюванню видаткового потенціалу різних місцевих бюджетів. Програми соціального захисту, пов'язані з наданням грошової допомоги певним категоріям населення на всій території країни, надаються містом чи районом у законодавчо встановлених розмірах, але компенсацію своїх бюджетних видатків вони отримують шляхом субвенцій з держбюджету. Прикладами трансфертів, що надаються місцевим бюджетам з державного бюджету, є допомога сім'ям з дітьми та компенсація видатків на пільги ветеранам війни і праці.

Показники Державного бюджету України та показники місцевих бюджетів разом утворюють зведений бюджет України. Показники зведених бюджетів використовуються Державним казначейством, Міністерством фінансів, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою України, податковими органами, органами статистики для ухвалення управлінських рішень щодо виконання бюджетів, а також для широкого оприлюднення інформації про використання публічних фінансів.

Своєчасні та достовірні статистичні дані про виконання бюджетів усіх рівнів дають змогу:

- відстежувати хід виконання бюджетів та аналізувати їхню динаміку;

- забезпечувати контроль за операціями та управлінням бюджетними коштами;

- аналізувати стан та оцінювати перспективи розвитку фінансово-бюджетної політики.

Необхідно також зауважити, що через місцеві бюджети фінансується більшість установ освіти, охорони здоров'я, соціальної допомоги, житлово-комунального господарства. Обсяг місцевих бюджетів 2000 року становив близько 10 % ВВП, тому їх виконання для суспільства має важливе значення.

Функцію розподілу коштів місцевого бюджету до цього часу виконували обласні фінансові управління, які передавали трансферти нижчим рівням обласного бюджету. При відсутності контролю над цим процесом значні обсяги коштів залишалися на рівні обласних бюджетів, а місцеві бюджети нижчих рівнів отримували недостатнє фінансування для виконання своїх функцій.

Треба зазначити, що операції з дотримання планових показників виконання місцевих бюджетів, їх законності, достовірності залишалися не тільки поза увагою суспільства, а й самих місцевих фінансових органів, оскільки звітність з виконання місцевих бюджетів за видатками складалася на підставі даних розпорядників коштів місцевих бюджетів, достовірність яких перевірити своєчасно було неможливо.

Доцільно зазначити, що сума дотацій і субвенцій з державного бюджету щороку збільшувалася, а середні щоденні залишки коштів місцевих бюджетів упродовж останніх 5-ти років становлять близько 1 млрд грн. Одна з причин такого становища полягає в тому, що функцію розподілу трансфертів між нижчими бюджетами виконували обласні фінансові управління, які при відсутності контролю за цим процесом і його непрозорості залишали на своєму рівні значні обсяги коштів, а нижчі місцеві бюджети своєчасно їх не отримували, що унеможливлювало виконання ними своїх функцій.

Отже, перехід на казначейське обслуговування місцевих бюджетів є перспективним процесом, який можна вважати не тільки важелем внутрішнього розвитку казначейства, а й стратегічним урядовим завданням.

Перші спроби переведення місцевих бюджетів на повнофункціональне казначейське обслуговування засвідчили, що його суть учасники цього процесу сприймають по-різному. Для фінансових управлінь та розпорядників бюджетних коштів місцевих бюджетів ця суть полягає у виконанні органами Держказначейства контрольних функцій, у веденні та складанні фінансової звітності, а для Держказначейства, крім зазначених функцій (і це найголовніше), - у залученні до системи додаткових коштів, які можна використовувати як додаткове джерело за тимчасових касових розривів державного та місцевих бюджетів.

Для органів Держказначейства казначейське обслуговування місцевих бюджетів сьогодні є в більшій мірі технічним процесом, оскільки застосовуються такі самі правила, механізми і процедури контролю за здійсненням платежів, як і за виконанням державного бюджету*

Виконання місцевих бюджетів за доходами та витратами шляхом упровадження розрахунків через систему електронних платежів дозволило значно прискорити проходження платежів на всіх рівнях, починаючи з найнижчої ланки, і, зрештою, покращити виконання бюджету загалом.

Касове виконання місцевих бюджетів за запропонованою органами казначейства схемою дозволило місцевим бюджетам одержувати:

- щоденно інформацію про залишки невикористаних асигнувань на рахунках розпорядників коштів, здійснювати аналіз виконання місцевих бюджетів та ухвалювати рішення про подальше виділення коштів на здійснення видатків;

- щоденно на рівні області дані про обсяг доходів, які надходять у розрізі бюджетів і кодів бюджетної класифікації, що дає можливість здійснювати аналіз надходжень за кожним видом доходів та ухвалювати оперативні управлінські рішення. До впровадження експерименту відповідний фінансовий орган мав таку інформацію лише після отримання звітності (місячної, квартальної) від розпорядників коштів і централізованих бухгалтерій сільських і селищних рад;

- якісні та своєчасні щомісячні, квартальні та річні звіти про виконання бюджетів відповідно до вимог, встановлених законодавчо-нормативними актами;

- безвідсоткові позички за рахунок загальних обсягів коштів місцевих бюджетів, що перебувають на кореспондентському рахунку обласного управління Державного казначейства.

Касове виконання місцевих бюджетів органами Державного казначейства забезпечило розпорядникам коштів:

- щоденний попередній контроль за цільовим використанням бюджетних коштів і дотримання ними фінансової дисципліни, відповідність поданих початкових документів, що стали підставою для здійснення видатків, вимогам чинних законодавчо-нормативних актів. Це дозволило неодноразово запобігти нецільовому використанню бюджетних коштів. Наприклад, 2005 року органи Держказначейства у Львівській області відмовили в оплаті рахунків у 539 випадках на загальну суму 11,03 млн грн;

- прозорість виконання кошторисів доходів і видатків, єдиний підхід до ведення бухгалтерського обліку та звітності.

Отже, переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування стало кроком у вдосконаленні управління не тільки за доходами і витратами державного бюджету, а й за фінансами місцевих бюджетів на обласному рівні, який дає можливість проводити соціальну політику в області. Це стосується передусім можливості одночасної своєчасної виплати заробітної плати та інших соціальних виплат за рахунок тимчасово вільних коштів усіх місцевих бюджетів області.

Охоплення казначейським обслуговуванням місцевих бюджетів дозволило створити базу даних за бюджетні періоди за плановими та фактичними показниками в розрізі кодів бюджетної класифікації, що стало відправною точкою для планування відповідних видатків, аналізу ефективності виконання, доцільності прийняття нових або продовження наявних програм.

Зауважимо, що важливим питанням щодо ефективності казначейського обслуговування місцевих бюджетів є застосування автоматизованої системи здійснення платежів, що створило умови для:

- виключення можливості ручного втручання в управління коштами місцевих бюджетів;

- прискорення проходження платежів;

- створення управлінських форм звітності для структур, що отримуватимуть відповідну інформацію від органів Державного казначейства;

- виключення комерційних банків з процесу безготівкових платежів щодо виконання бюджетів.

Впровадження казначейського обслуговування бюджетів зумовило необхідність перерозподілу чисельності між фінансовими управліннями місцевих адміністрацій на користь органів Державного казначейства. Порівняльний аналіз функцій та обсягів роботи, яку виконуватимуть органи Держказначейства та фінансові управління місцевих бюджетів, виходячи з практичної діяльності двох обласних управлінь ДКУ, дає змогу констатувати, що:

- обсяги роботи органів Державного казначейства збільшаться на понад 100 %;

- органи Держказначейства виконуватимуть усі функції фінансових органів, крім планування та аналізу, а також банківські функції.

Загальна кількість місцевих бюджетів, переведених на казначейське обслуговування, становить більше 12 тис, а це більше 700 тис. рахунків лише за доходами. Тобто в середньому один орган Державного казначейства обслуговує 18 місцевих бюджетів [7].