Державне регулювання економіки - Гриньова В.М. - 10.4. Регулювання міжбюджетних відносин

Збалансованість державного бюджету країни становить рівність обсягів доходів і витрат бюджету. Однак у практиці формування та виконання бюджетів можуть виникати ситуації, коли дохідна частина бюджету більша, ніж витратна (профіцит бюджету), та, навпаки, витратна частина бюджету перевищує дохідну (дефіцит бюджету). У Бюджетному кодексі передбачені заходи, що дають змогу покривати дефіцит бюджету з метою виконання державними органами влади своїх зобов'язань перед населенням з забезпечення соціальних виплат. До них належать:

- державні зовнішні та внутрішні запозичення органів Автономної Республіки Крим і місцевих органів влади;

- державні запозичення, які здійснює Кабінет Міністрів України. При цьому міністр фінансів України може вибирати кредитора, вид позики та валюту запозичення.

Щорічно Верховна Рада України ухвалює постанову "Про основні напрями бюджетної політики", які формуються за такими розділами:

1. Загальні принципи та напрями бюджетної політики.

2. Бюджетна політика у сфері доходів.

3. Бюджетна політика у сфері видатків.

4. Державний борг та його обслуговування.

5. Напрями розвитку міжбюджетних відносин,

6. Окремі доручення.

У проекті основних напрямів бюджетної політики на майбутній період містяться пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:

1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету У країни у відсотках до прогнозованого обсягу валового внутрішньому продукту;

2) частки прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту, яка перерозподіляється через зведений бюджет України;

3) граничного обсягу державного боргу та його структури;

4) частки обсягу міжбюджетних трансфертів у витратах Державного бюджету України та коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

5) частки капітальних вкладень у витратах Державного бюджету України за пріоритетними напрямами їх використання;

6) взаємодії Державного бюджету України з місцевими бюджетами у наступному бюджетному періоді;

7) змін у законодавстві, прийняття яких необхідне для реалізації бюджетної політики держави;

8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

9) захищених статей витрат бюджету;

10) обґрунтування необхідності розподілу бюджету на загальний і спеціальні фонди.

Національний банк України розробляє та у встановлені терміни подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів проект основних принципів грошово-кредитної політики на майбутній бюджетний період та проект кошторису доходів і витрат Національного банку України на наступний бюджетний період.

10.4. Регулювання міжбюджетних відносин

Міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій органів влади відповідних рівнів, передбачених Конституцією України. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення фінансовими ресурсами регіонів для фінансування економічного та соціального зростання на певних територіях України. Для реалізації програм соціального та економічного розвитку України та її регіонів необхідно регулювати фінансову забезпеченість цього процесу, потрібно враховувати вплив об'єктивних та суб'єктивних чинників, які впливають на формування міжбюджетних відносин у країні (рис. 10.3).

Рис. 10.3. Чинники, які впливають на міжбюджетні відносини

Об'єктивним чинником, який найістотніше впливає на формування міжбюджетних відносин, є рівень соціально-економічного розвитку областей. Він пов'язаний з різницею рівнів життя населення, господарської спеціалізації територій, а також різними податковими потенціалами областей. Тому необхідно оцінити реальні податкові можливості кожної області та застосовувати до них диференційовану систему оподатковування та міжбюджетних трансфертів.

Головний суб'єктивний чинник формування міжбюджетних відносин - політичний, який полягає у політичній нестабільності в регіонах, частій зміні лідируючих політичних партій на національній арені, великій увазі до політичної боротьби, що відволікає від вирішення важливих соціально-економічних і народногосподарських завдань.

Відомо, що найбільш контрольованою частиною державних коштів залишаються міжбюджетні трансферти, тому визначенню їх обсягу необхідно приділяти найпильнішу увагу. Розрахунок величини трансфертів повинен ґрунтуватися на об'єктивній потребі територій у фінансових ресурсах, що передбачає облік таких чинників:

- податкового доходу на одну особу в середньому по країні;

- податкового доходу на одну особу в кожній області України;

- середньорічної кількості населення області;

- індексу цін у визначеному періоді (році) по області;

- податкоспроможності території.

Облік перелічених чинників під час визначення величини трансферту з центрального бюджету в обласний дасть змогу забезпечити територію об'єктивно необхідними фінансовими ресурсами та створити реальну основу для її соціально-економічного вдосконалення. Розрахувати величину трансферту можна за такою формулою:

де Т( - трансферт із центрального державного бюджету до місцевого (обласного);

СНД - середній податковий дохід на одну особу по країні;

СНДІ - податковий дохід на одну особу в області;

Н1 - кількість населення області (середньорічна); Ці - індекс цін в області у визначеному періоді (році).

Такий підхід до регулювання міжбюджетних відносин дасть змогу врахувати об'єктивні чинники, які впливають на потреби територій країни у фінансових ресурсах. Реалізація цього підходу передбачає розширення повноважень і відповідальності фінансових структур обласних державних адміністрацій і передачу їм основних функцій управління бюджетно-фінансовим розвитком територій. До таких функцій необхідно віднести: організацію діяльності обласних фінансових управлінь; прогнозування та планування фінансових ресурсів області, включаючи формування місцевих бюджетів, а також контроль за їх виконанням. Це дозволить формувати потрібні обсяги та напрями міжбюджетних трансфертів, взаємодія яких подана на рис. 10.4.

Відповідно до чинного Бюджетного кодексу України до витрат, що здійснюються з Державного бюджету України, належать витрати:

- на державне управління (законодавчу, виконавчу владу, Президента України);

- судову владу;

- міжнародну діяльність;

- фундаментальні та прикладні дослідження, а також сприяння науково-технічному прогресу державного значення;

- національну оборону;

- правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави;

- освіту (загальну середню, професійно-технічну, вищу, післядипломну освіту);

- охорону здоров'я (різні програми у галузі охорони здоров'я);

- соціальний захист і соціальне забезпечення (спеціальні державні пенсійні програми, державні програми соціальної допомоги та ін.);

- культуру та мистецтво (державні культурно-освітні програми та програми підтримки телебачення, радіомовлення, друку, книговидання, інформаційних агентств);

Рис. 10.4. Схема взаємодії міжбюджетних трансфертів

- фізичну культуру та спорт (державні програми фізкультурно-спортивної спрямованості);

- державні програми підтримки регіонального розвитку і пріоритетних галузей економіки;

- державні програми розвитку транспорту, шляхового господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;

- державні інвестиційні проекти;

- створення та поповнення державних запасів і резервів;

- обслуговування державного (зовнішнього та внутрішнього) боргу;

- інші програми, що мають винятково державне значення. Доходи Державного бюджету України відповідно до чинного законодавства включають:

- доходи, за винятком закріплених за місцевими бюджетами;

- доходи від оплати послуг, наданих бюджетними організаціями, що утримуються за рахунок Державного бюджету України;

- доходи від інших визначених чинним законодавством джерел, включаючи кошти від продажу активів, які належать державним підприємствам та організаціям, а також відсотки та дивіденди, нараховані на частку майна, що належить державі в майні суб'єктів господарювання;

- гранти та подарунки у вартісному вираженні;

- міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів.

Дослідження сукупності витрат, фінансування яких здійснюється з державного бюджету, та доходів показує, що доцільно було б залишати більшу частину доходів, що збирається з територій, і фінансувати територіально орієнтовані витрати з місцевих бюджетів. При цьому склад та обсяг територіально орієнтованих витрат повинні визначати місцеві органи управління крім статей витрат, що мають загальнонаціональне значення, як і склад та обсяг коштів, що формують дохідну частину місцевих бюджетів. Умови формування та проблеми забезпечення територій необхідним обсягом фінансових ресурсів більш зрозумілі місцевим органам управління, ніж центральним. Напрями територіально орієнтованих витрат необхідно ранжирувати відповідно до пріоритетності фінансування з урахуванням об'єктивно можливого дефіциту фінансових ресурсів. Пріоритетність фінансування витрат на місцях може формуватися по-різному залежно від конкретних умов соціально-економічного розвитку регіонів. Такий підхід до здійснення місцевих витрат дасть змогу дотримуватись основного принципу розвитку регіонів в умовах ринкової економіки - територіальної справедливості, що створює реальну мотиваційну основу щодо економічного зростання в регіонах і забезпечує ефективність управління місцевими бюджетними ресурсами. Склад доходів, закріплених за місцевими бюджетами, подано на рис. 10.5.

Регулювання міжбюджетних відносин має бути засноване на використанні двох підходів. Реалізація першого пов'язана з використанням принципу децентралізації в управлінні державними фінансовими ресурсами, що передбачає високий ступінь бюджетної незалежності територій за збереження єдиного економічного простору країни.

Другий підхід характеризується яскраво вираженою участю центральних урядових органів у перерозподілі державних бюджетних коштів. Використання цього підходу у формуванні механізму взаємодії бюджетів різних рівнів доцільне у великих за територіальною ознакою країнах, до складу яких входить багато незасвоєних територій (наприклад, у Росії). При цьому вирівнювання міжрегіональних диспропорцій здійснюється під пильним контролем центральних органів державної влади, що призводить до суб'єктивізму у визначенні пріоритетності напрямів регіонального розвитку та зниження соціального рівня розвитку окремих територій країни, що є результатом дефіциту фінансових ресурсів.

Децентралізація в управлінні бюджетними процесами є доцільною в територіально невеликих країнах, що характеризуються незначними диспропорціями в соціально-економічному розвитку регіонів. Використання цього підходу в удосконаленні міжбюджетних відносин дасть змогу уникнути невиправдано складної процедури перерозподілу ресурсів державного бюджету, надмірний контроль над здійсненням якої відволікає від виконання інших важливих функцій управління державними фінансами на всіх рівнях ієрархії.

Рис. 10.5. Склад доходів, закріплених за місцевими бюджетами

Політика вдосконалення міжбюджетних відносин повинна бути спрямована на рішення таких завдань:

- підвищення рівня життя населення;

- досягнення територіальної справедливості під час перерозподілу бюджетних коштів на основі розрахунку потреби регіонів у фінансових ресурсах і обліку їх податкоспроможності;

- спрощення механізму міжбюджетних відносин;

- передача більшої частини повноважень щодо прийняття рішень у сфері формування та виконання бюджетів на регіональний рівень управління;

- розвиток основних форм управління бюджетним процесом у регіонах.

Регулювання міжбюджетних відносин має базуватися на врахуванні таких принципів: узгодженості фінансових ресурсів регіонів із соціально-економічними програмами; раціональності та пріоритетності у витраті бюджетних коштів"

У теорії та практиці формування міжбюджетних відносин досліджено три моделі бюджетного федералізму: централізована, децентралізована та змішана. Аналіз цих моделей дає змогу зробити висновок, що діюча в Україні система міжбюджетних відносин заснована на централізованій моделі бюджетного федералізму, основні ознаки якої успадковані від адміністративно-командної системи управління. Це виявляється у збереженні пріоритетності нормативного методу розподілу бюджетних коштів і високої частки трансферних платежів у доходах місцевих бюджетів, що свідчить про досить великий ступінь їх залежності від центрального бюджету. Крім того, діюча модель бюджетного федералізму сприяє посиленню тенденції централізації фіскальних функцій держави й обмеженню місцевих органів влади в реалізації основних функцій управління бюджетним процесом на місцях. Така ситуація негативно впливає на розвиток міжбюджетних відносин у ринковій економіці.

Відомо, що ідеальної моделі бюджетного федералізму не існує. У реальних економічних умовах, як правило, діють моделі змішаного типу. Ступінь використання в них тієї чи іншої базової моделі залежить від типу державного устрою, рівня соціально-економічного розвитку, цільової орієнтації національної економіки. Тому удосконалення взаємодії бюджетів різних рівнів повинне враховувати вплив існуючих чинників і використовувати переваги кожної моделі для формування міжбюджетних відносин, що сприяють забезпеченню позитивного розвитку територій необхідним обсягом фінансових ресурсів за збереження інтересів національної економіки.

Отже, основою збереження та посилення позитивних тенденцій, що намітилися в економіці України, є фінансові ресурси, ефективність використання яких залежить від раціоналізації міжбюджетних відносин, особливо в умовах дефіциту коштів. Взаємодія бюджетів різних рівнів повинна враховувати вплив ринкових умов господарювання на умови їх формування, а також сприяти позитивному розвитку соціально-економічної ситуації в регіонах. Удосконалення міжбюджетних відносин неможливе без передачі основних функцій бюджетно-фінансового управління на нижчі рівні, що дозволить не тільки контролювати виконання місцевих бюджетів, а і брати безпосередню участь у їх прогнозуванні та плануванні, а також організації бюджетного процесу на місцях. Це дасть змогу формувати державний бюджет за принципом "знизу - вверх" і забезпечити ефективне використання бюджетних коштів в умовах дефіциту фінансових ресурсів шляхом формування пріоритетних напрямів витрат коштів на місцях, а також буде сприяти зацікавленості територій у мобілізації фінансових ресурсів для забезпечення реальної основи їх соціально-економічного розвитку та досягнення поліпшення умов життя населення. Тому вдосконалення управління на всіх рівнях господарювання повинне здійснюватися на основі чинного законодавства та науково обґрунтованого підходу щодо формування міжбюджетних відносин.