Економічна політика - Бєляєв О.О. - § 2. Еволюція методів і засобів економічної політики

Методи і засоби економічної політики становлять цілісну систему, проте вони не є незмінними. Як система методів і засобів економічної політики, так і її складники залежать від рівня економічного розвитку країни та від характеру панівних політичних сил, які, власне, і проводять певну економічну політику.

Історичні тенденції зростання економічної ролі держави. Аналіз історичної еволюції економічної політики розвинутих країн демонструє розширення масштабів і сфери державного впливу на економіку. Проте посилення державного регулювання не є стійкою тенденцією. В окремі періоди історичного розвитку спостерігається як посилення, так і послаблення регулювальної ролі держави. Найбільш інтенсивним втручання держави в економіку буває під час війн. Перша та Друга світові війни XX століття унаочнюють цю особливість, однак вона не є природною, і тому тенденцію посилення економічної ролі держави слід розглядати без цих періодів.

Між тим хоча протягом півтораста років (починаючи з другої половини XIX ст.) інтенсивність державного втручання в господарські процеси посилюється, проте й досі важко сформулювати загальний закон зростання економічної ролі держави. Якщо простежити практику державного втручання в економіку в розвинутих країнах у другій половині XX ст., то далеко не завжди можна помітити таку тенденцію. Більше того, останніми десятиріччями XX ст. у деяких розвинутих країнах було проведено денаціоналізацію і наступну приватизацію державних підприємств. Наукова думка відповіла на це появою монетаристської теорії та зниженням привабливості теорії Дж. Кейнса.

Зміна масштабів і глибини державного регулювання економіки має в розвинутих країнах циклічний (хвилеподібний) характер. Історичні періоди, які позначаються посиленням державного втручання в економіку, чергуються з періодами його послаблення. При цьому потреба в державному регулюванні економіки зберігається в кожному з цих періодів.

Загальновизнано, що еталоном країни вільного підприємництва, убезпеченого від державного тиску, що пригнічує ініціативу, вважаються США. Досить поширеним є міф про те, що США своїм розвитком зобов'язані необмеженому лібералізму у функціонуванні приватного бізнесу. Проте дослідження свідчать, що державне втручання в економіку США має тривалу історію, і своїм розвитком ця країна має завдячувати чималою мірою державному регулюванню. Так, американський дослідник А. М. Шлезінгер стверджує, що "традиція державного втручання в економіку, традиція настільки ж істинно американська і має таке ж глибоке коріння в національній історії, будучи нерозривно зв'язаною з іменами наших найвизначніших державних діячів, і відбиває американський дух та національний характер, як і традиція необмеженої свободи, особистого інтересу і приватного підприємства, що суперечить їй".

Отже, усі розвинені ринкові країни мають понад вікову традицію державного регулювання економіки. Міра державного втручання залежить у цілому від рівня економічного розвитку, а точніше, від тих проблем, які цей рівень обумовлюють. Проте в кожній країні є свої специфічні ознаки, які індивідуалізують державне економічне регулювання. Національний характер економічного регулювання полягає найчастіше в його засобах та інструментах. Кожна розвинута країна стежить за темпами та якістю зростання, рівнем безробіття, інфляційними процесами, соціальними відносинами і, як водиться, тримає їх під дійовим контролем. Отже, ми бачимо, що різниця багато в чому полягає в різноманітності засобів та інструментів і дуже мало — у стратегічних цілях, доступних тим чи тим країнам.

Далі розглянемо новітні фактори, які свідчать про потребу в державному регулюванні соціально-економічних процесів. У літературі досить широко висвітлені причини державного втручання в економіку. Але поряд зі стандартним комплексом цих причин зупинімося на деяких, котрі ще не потрапили з наукової літератури до навчальної.

Державне регулювання економіки вкрай потрібне ще й для того, щоб не допустити ситуації, за якої олігархи мали б у своїх руках владу більшу за владу демократичної держави. Зокрема, марксисти вважали, що монополістичний капітал зрошується з державною владою і починає панувати, крім економіки, у сфері політики, права, духовного життя суспільства і т. ін. Інакше кажучи, ринкова економіка набуває форми державно-монополістичного капіталізму. Проте історична еволюція в країнах Заходу відбулася в інший спосіб. Держава зміцнила демократичні інститути і не дозволила великому капіталу підпорядкувати собі соціально-економічне життя. Крім того, ренесанс малого бізнесу, який розпочався у 60-х роках XX ст., суттєво обмежив частку великого капіталу у створенні ВВП, а дальший розвиток узагалі зумовив перехід до нового економічного ладу, який дістав різних назв, як-от: пост-економічне, постіндустріальне, інформаційне суспільство.

Державне втручання в соціально-економічну сферу потрібне також для збереження і зміцнення моральних підвалин суспільства. У сучасному суспільстві, як зазначають соціологи, поступово втрачає своє значення релігія, а принцип особистого інтересу набуває домінуючої ролі, унаслідок чого захиталась моральна основа ринкової системи . Останнім часом у США з'явилось чимало наукових праць, які порушують саме цю проблему. їхні автори наголошують, що ринкова система не може успішно функціонувати, якщо загальнокультурна, і першою чергою моральна основа суспільства, стає розмитою і непевною. Держава намагається забезпечити постійність "правил гри" ринкової економіки. Засобами для цього служать правовий порядок та забезпечення його дотримування, державне фінансування освіти і культури, культивування моральних цінностей.

Засоби та інструменти економічної політики перебувають насамперед у залежності від історичного етапу розвитку економіки країни та від способу формування ринкової економіки. Звісно, держава завжди відігравала певну економічну роль, але її систематизоване та регулярне втручання в економіку почалося з останньої третини XIX ст. Перші етапи державного втручання в економічну політику характеризувалися прямим вторгненням у господарські процеси. Засобами служили переважно цінове регулювання, дозвіл або заборона певного виду діяльності.

Цінове регулювання здійснюється встановленням фіксованих цін на певні товари та послуги; уведенням гранично високих або гранично низьких цін та граничних коефіцієнтів їх підвищення; заморожуванням цін на певному рівні на деякий термін; декларуванням зміни цін; установленням граничних рівнів посередницько-торговельних націнок; датуванням виробників деяких товарів.

Моделі антимонопольної політики та їх еволюція. Прикладом прямої заборони певної діяльності є анти трестівський закон Шермана, ухвалений у США 1890 року. Цей закон не дозволяв компаніям захоплювати більшу за визначену частку ринку, а в разі, коли така ситуація траплялась, він вимагав їх поділу. З часом подібні закони було ухвалено і в інших країнах Західної Європи, а потім і в усіх ринкових країнах.

№ практиці виділяють дві форми боротьби з монополізмом в економіці: американську і європейську. Американська модель побудована за принципом заборони монополії незалежно від соціально-економічних наслідків її діяльності. Прибічники цієї моделі стверджують, що якщо галузь має монополістичну структуру, то і процеси в ній матимуть монополістичний характер, тобто вони будуть негативними з погляду суспільства і тому повинні підпадати під дію антимонопольного законодавства.

Європейська модель зосереджується на принципі контролю за зловживаннями. За даного підходу до уваги береться не структура галузі, а поведінка окремих суб'єктів господарювання. В європейській моделі незаконною проголошується не будь-яка монополія, а тільки така, соціально-економічні наслідки діяльності якої мають для суспільства негативний характер. Для з'ясування характеру наслідків діяльності монополій створюється спеціальна система адміністративних органів, яка постійно аналізує й контролює стан конкуренції на різних ринках. Саме ці органи реалізують за необхідності регулювальні та заборонні засоби, котрі мають переважно адміністративну специфіку.

Різниця між американською та європейською моделями антимонопольного регулювання останнім часом зникає. Зближення йде більш у бік європейської моделі, коли антимонопольна політика будується не стільки на зважуванні відносних і абсолютних розмірів монополій, скільки на врахуванні соціально-економічних наслідків їхньої діяльності для суспільства.

За Першої світової війни державне втручання в економіку посилилось і відбувалося способом прямого втручання в господарські процеси. Держава стала зосереджувати зростаючу частку національного продукту, видавати прямі замовлення на виробництво продукції, розподіляти обмежені виробничі ресурси, ширше і жорсткіше контролювати ціни, піддала прямій мобілізації трудові ресурси тощо.

Двадцяті роки XX ст. відзначилися піднесенням економіки в США, Англії, Франції, і це створило враження відновлення можливостей вільного ринку. Відповідно до цього посилились ліберальні ідеї і ліберальна економічна політика. Проте Велика депресія 1929—1932 рр. змусила знову повернутись до посилення ролі держави в економічному житті. Жорстка криза поставила під загрозу існування самої ринкової системи. Під тиском цих обставин було розроблено Новий курс Франкліна Рузвельта, який вмонтував у ринкову економіку державні регулятори, призначені для захисту її від глибоких циклічних коливань.

У 30-х роках XX ст. Дж. Кейнс створив теорію державного втручання в ринкові процеси, котра запропонувала нові засоби анти циклічного регулювання економіки. Сукупний попит, сукупне пропонування, заощадження, інвестиції, процентна ставка, рівень зайнятості стали об'єктами державного регулювання. Засобами впливу на них є податкові ставки, субсидії, соціальні виплати, державне підприємництво. Проте разом з ними під впливом економічних успіхів Радянського Союзу країни Заходу почали запроваджувати елементи планування. Воно посилювало передбачуваність економічного розвитку, зменшувало стихійність і анархію, обмежувало амплітуду циклічних коливань. Держава стала звертати увагу на соціальні процеси, а саме на майнове розшарування суспільства, яке перевищує певні межі, гальмує економічний розвиток, знижує мотивацію високопродуктивної праці, загрожує стабільності суспільства. Тому держава починає виконувати інтегруючу роль, ураховувати у внутрішньому розвитку інтереси всіх верств і груп населення. Економічна політика починає соціалізовуватись: держава запроваджує дотації, соціальні виплати, страхує депозитні вклади населення, створює нові робочі місця тощо.

Перехід до стратегічного економічного регулювання та формування політики соціальної держави. Після Другої світової війни настає новий етап в еволюції державного регулювання. Економічна політика переходить від ситуаційного реагування, пов'язаного з анти циклічною боротьбою, до стратегічного регулювання, яке охоплює систему заходів щодо стимулювання темпів економічного розвитку (природно, разом з анти циклічними заходами). Для реалізації довгострокових цілей держава починає брати активну участь у розвитку провідних галузей промисловості, створенні економічної і соціальної інфраструктури. Укупі з інструментами регулювання, які вживалися раніше, в економічній політиці стали активно застосовуватись програмування, прогнозування та планування економіки, формування державних секторів економіки засобами націоналізації та створення державних підприємств.

Дальша еволюція економічної політики пов'язана з виникненням "соціальної держави" на підставі теорії загального добробуту. Ця теорія виходила з таких передумов:

1. Вільний ринок має багато вад, оскільки не забезпечує створення суспільних благ, надає неповну інформацію про стан ринку, передбачає існування природних монополій.

2. Ринкові коливання не здатні забезпечити стабільні макро економічні показники.

3. Ринок спричиняє велику диференціацію доходів, і тому для його нормального функціонування потрібне державне регулювання доходів.

З огляду на це головними цілями держави стають забезпечення повної зайнятості, стабільність цін та рівновага платіжного балансу. Воднораз держава починає ще активніше втручатись у соціальні процеси.

Економічна політика держави соціального добробуту в 50— 60-х рр. включала програми досягнення високого життєвого рівня населення, створення державної системи освіти, охорони здоров'я, житлового будівництва, регулювання мінімального рівня заробітної плати, систему соціального забезпечення, а з часом — екологічні, демографічні програми.

Формування "соціальної держави" стало можливим не лише завдяки розвитку економіки, а й тому, що в середині XX ст. у розвинутих країнах установилася своєрідна рівновага між різними соціальними групами, які через представницьку демократію дістали можливість відкрито декларувати й захищати свої інтереси.

Розвиток представницької демократії обумовлює підпорядкованість діяльності держави суспільному контролю, розширення і зміцнення місцевого самоврядування, посилення ролі судових органів. Держава зі знаряддя панування одного класу перетворюється у виразника загальнонаціональних інтересів, інструмент досягнення соціального компромісу, пом'якшення і ліквідації соціальних суперечностей.

Відповідно до теоретичних підвалин "соціальна держава" ширше й інтенсивніше починає застосовувати засоби перерозподілу ВНП, допомоги менш забезпеченій частині суспільства та формування соціальної інфраструктури за державний рахунок. Розширюється інструментарій соціальної допомоги — виплати, дотації. Формою згладжування соціальної нерівності є безкоштовна середня і вища освіта, безплатне житло малозабезпеченим, соціальна допомога молоді під час здобуття професійної освіти, працевлаштування, у забезпеченні житлом.

Отже, розвиток методів і засобів державного регулювання економіки триває. Удосконалюється інструментарій планування та прогнозування економіки, посилюється державний вплив на економічну структуру.

Економічна політика ефективної держави. У середині 1970-х років економіку вразила світова криза, яка дала поштовх для переоцінювання ролі держави. Унаслідок цього відбувся поступовий перехід від політики "соціальної держави" до політики "ефективної держави". Політика "ефективної держави" ґрунтується на Двох постулатах:

1. Держава через непомірно високі витрати змушена скоротити коло своїх обов'язків і перекласти виконання низки завдань на інші суб'єкти господарювання.

2. Виплати з медичного страхування, страхування з безробіття, витрати на пенсійне обслуговування мають забезпечуватись не тільки за рахунок державного бюджету, а рівномірно розподілятись між іншими суб'єктами.

Інакше кажучи, держава не повинна бачити в собі основне джерело економічного зростання, а має виконувати роль каталізатора і партнера. Саме такий основний мотив характеризував соціально-економічну політику, яку у 1980—1990-ті роки стала провадити більшість розвинутих країн.

Виникають питання: чи зберігаються нині чинники, що обумовили політику "соціальної держави"? чи з'явилися інші обставини, що усунули їх? Відповіді треба шукати в таких явищах: складність економічних зв'язків не зменшилась, а навпаки, збільшилась; неможливість досягнення макроекономічної стабілізації без активної фіскальної, грошово-кредитної та інвестиційної політики держави; не скоротилась, а зросла роль людського чинника виробництва. Як стає зрозумілим, підстави для широких і активних функцій держави залишаються дійовими і сьогодні. Проте реально можна спостерігати зворотний рух. Держава намагається перекласти частину своїх обов'язків на інших суб'єктів, і це змушує шукати додаткові фактори, які б стали впливати на економічну політику розвинених країн. Таким новим фактором уважається глобалізація.

Глобалізація та її вплив на економічну політику. Потужний потік міжнародного капіталу ігнорує національні кордони, не зважає на державу, підпорядковує собі всі інтереси. Міжнародний капітал не може підкорятись одному національному уряду, а потребує створення якогось наднаціонального апарату регулювання, так би мовити, світового уряду. Але таких механізмів регулювання діяльності міжнародного капіталу поки що немає.

Міжнародний капітал певною мірою паралізує функції національних урядів щодо економічного регулювання, адже він бере до уваги передовсім свої вузькоегоїстичні інтереси. "Баланс інтересів", який досягався завдяки регулювальній діяльності держави і який є важливою складовою громадянського суспільства всередині кожної країни, похитнувся. Процес глобалізації нейтралізує дії чинників, які обумовили виникнення "соціальної держави" і, безперечно, він відіграв вирішальну роль у переході від політики "соціальної держави" до політики "ефективної держави".

Сучасний міжнародний капітал став набагато мобільнішим. Він має можливість відносно легко обстоювати свої інтереси за рахунок інтересів інших соціальних інститутів. Наприклад, міжнародні монополії здатні утримувати досить низький рівень заробітної плати в багатьох країнах, а якщо їм суперечити, то вони починають загрожувати виведенням капіталів з країни. Безсумнівно, боротися з міжнародним капіталом дуже важко. Зазвичай держава змушена погоджуватись на вільне переміщення капіталу. Нерідко вона примиряється зі скороченням соціальних витрат і зменшенням державних інвестицій, посилаючись на різні надумані приводи (збільшення дефіциту бюджету, неефективність капіталовкладень).

Зрештою все це негативно впливає на мету, засоби та інструменти економічної політики держави. Акцент у державному регулюванні переноситься на непрямі методи, сфера впливу держави на соціально-економічні процеси починає звужуватись. Ринкові стандарти безпідставно переносяться на такі суто соціальні явища, як сім'я, шлюб, виховання дітей тощо, а серед засобів та інструментів державного впливу на економіку починають переважати грошово-кредитні інструменти, котрі є серцевиною монетаристської теорії.

Отже, ми переконуємося, що засоби та інструменти економічної політики перебувають у процесі невпинної еволюції, на яку діють як розвиток виробництва благ та послуг, так і інші позаекономічні, насамперед політичні фактори.

Особливості інструментарію економічної політики в Україні та його еволюція. Становлення і розвиток ринку в Україні, а відтак засобів і методів його державного регулювання мають своєрідний характер. Річ у тім, що в країнах Заходу ринок утворювався органічно з елементів феодального суспільства. Інакше кажучи, він розвивався природно, а державне регулювання поступово вбудовувалось у ринковий механізм.

Щодо України, то схема формування сучасного ринку тут має зовсім іншу спрямованість. Він пройшов шлях від тотально одержавленої економіки через роздержавлення і до свого становлення у нинішньому вигляді. Роль держави в цьому процесі була більш значущою, бо вона завжди залишалася суб'єктом, що координує і спрямовує.

У перехідній до ринку економіці функції держави змінюються. Вона вже не має беззастережного права монопольно розподіляти блага, а отже, передає більший обсяг цієї функції ринковим механізмам. Скорочується частка участі держави у розв'язанні соціальних проблем. Накази і директиви замінюються грошово-кредитними, податково-бюджетними засобами, а з-поміж функцій, невластивих ринковій системі, знаходимо реалізацію державою процесу роздержавлення. Розподіл державної власності на безоплатній основі позначає первинні кроки держави, а згодом вона стає організатором ринкового продажу майна державних підприємств та установ.

Багато важить у формуванні ринку соціальний захист громадян, тобто антиінфляційна політика, індексація доходів та заощаджень громадян, субсидії та соціальні виплати громадянам з низьким рівнем доходів та безробітним.

Проте становлення ринку і становлення демократії не є тотожними процесами, і саме тому держава має зосередити зусилля на формуванні громадянського суспільства. Демократизація суспільного життя, формування ЇЇ інституціональних підвалин — ось найважливіше завдання держави перехідного періоду.

Відомо, що радянська держава мала патерналістський характер, відповідно до якого населення країни сформувало свою психологію. А вона, на жаль, мало підходить ринковим вимогам, і тому в перехідний період передусім мають відбутися зміни в психології людей: трансформуватися їхні надії, наміри, очікування і вимоги до себе. Отож, пояснювати населенню нові проблеми, полегшувати сприйняття ринкових цінностей— першочергове завдання держави перехідної економіки. Основним інструментом виконання цього завдання є моральне переконування, пропагування нових життєвих цінностей.

Разом з тим у перехідній економіці України засоби і методи економічної політики поступово зміщуються в бік непрямих, економічних, але це не заперечує прямого адміністративного впливу. Також посилюється значення формування суспільних цінностей, які забезпечують ефективне функціонування ринку.

Насамкінець наголосимо, що Україна не стоїть осторонь цивілізаційних процесів. Остаточне розв'язання завдань перехідного періоду дасть їй можливість органічно долучитись до загальної еволюції ринку. Відповідно, засоби та інструменти економічної політики еволюціонуватимуть згідно з загальними закономірностями їх розвитку.